柯建銘於司法及法制委員會會議一、邀請立法院秘書長、立法院法制局局長就「立法院法制局之定位及其功能業務」進行專題報告，並備質詢

1. 柯委員建銘

   主席、各位列席官員、各位同仁。國會改革應該是各黨團間的論戰，中立化的國會議長、副議長，乃至秘書長，其實能置喙的空間是不多的，立法院法制局可以提供立法的參考。本席今天在此代表民主進步黨針對國會改革的方向和看法作說明，目前共有25個版本，目前兩個最大黨─國民黨和民進黨的版本皆未付委，在第8屆最後的時刻，即去年12月5日時，民進黨所有的國會改革版本被國民黨檔了1,000多次，直到選舉前才付委。王院長一直談國會改革，最後卻只剩3天時間要以朝野協商方式來討論，我們希望國會改革版本能完整地在立法院討論，並經過公聽會等種種形式，藉此歷史機會來好好做一次國會改革。

2. 我們的版本應該會在3月底提出，大家可從立法院議事錄看到，我們總共修了7個法案，其中除了國會五法外，還包括立法院程序委員會組織規程、立法院修憲委員會組織規程等等，截至目前為止，民進黨版本應該是所有版本中修改最多的，我不敢說我們的是最完整的，因為所有版本都要經得起大家的考驗及檢討。

3. 在此，先談談本次國會改革的歷史意義為何，這是一個很嚴肅的課題，1993年國會全面改選後，到1999年1月12日是歷史關鍵時刻，即國會五法修正，誠如剛才法制局局長所說，1999年以前，也就是第2、3屆以前，有關國會開會方面是沒有法的，也就是說，沒有一定的遊戲規則，過去立法院遭大家詬病的就是立法牛步化，一個人就可以擋所有的法，那個時代就是這樣。到1997年時，李登輝總統提出國是會議談到國會改革後，在立法院如火如荼地進行，當時我以民進黨黨團副總召的身分參與國會改革及國會五法的制定，這是一個歷史關鍵時刻，我們稱之為第一波國會改革。在第2、3屆時，民進黨一直提出新國會改造小組等方案，而各黨團都有提出建議，但真正第一波國會改革是1999年1月12日，這是一個歷史關鍵時刻，立法院至此才有遊戲規則，否則之前都是照一般民間團體的遊戲規則，所以有了立法院職權行使法、立法院組織法、立法院各委員會組織法、立法委員行為法及立法院議事規則等等。

4. 第二波國會改革是到第4屆的時候，當時強調委員會專業化、委員會中心主義，也就是所有委員會通過的法案，只要委員會無意見，可直接送院會，但過去並非如此，因為當時主張尊重委員會，所以稱之為委員會專業化。有意見的法案，當然可以拉出來協商，即便協商完畢送進院會後，有意見的委員仍可以連署方式將法案拉下來，此機制設計得很完整，這是第二波國會改革。

5. 第三波國會改革是在2014年，這是立法院變動最劇烈的時刻，也就是國會減半，其後產生票票不等值等後續值得討論的部分。第三波國會改革是立委減半、單一選區兩票制，但並未言明是聯立制或並立制，坦白講，在李登輝前總統及宋楚瑜主席的眼中，此波國會改革是在消滅小黨。

6. 現在應該算是第四波國會改革，是歷史上機會最好的時刻，過去立法院維持威權體制遺緒，也就是國會多數暴力，因為國民黨一直占國會多數，今天雖然換成民進黨占國會多數，但更應該賦予責任來嚴肅面對國會改革。

7. 過去大家都說，立法院是行政院立法局，是狗吠火車，立法院只是較靠近火車的那隻狗而已，能影響的權力有限。因為立法委員只有立法權，有質詢權，在預算方面只有刪減權，不能增加，甚至有時連指定項目都有爭議性，所以有關國會弱化的問題就是今天要討論的。國會該如何建立形象？我在國會待那麼久，已經24年了，就是希望恢復國會基本的尊嚴，我不希望國會變成外界消費或污名化的對象，只用來成就某些人的道德形象，這是完全錯誤的。每位立法委員都選得很辛苦，所以應該恢復國會的基本尊嚴，每位國會議員都是很認真，區域委員還要經營選區，每個人的時間、精力都是有限的，因此國會專業化是很重要的。

8. 在談專業化之前，先談為何國會會弱化。請各位想想，1997年李登輝總統修憲時，把國會徹底弱化，因為取消了閣揆同意權。過去行政院送到立法院的法案有覆議案，即不信任案，假如立法院未通過此法案，行政院提覆議，在覆議時未被立法院接受的話，行政院需將法案撤回，否則閣揆要下台，不論是閣揆同意權或不信任案提出等部分，都是尊重立法院權力。此外，在1997年修憲時，李登輝總統凍結了憲法第五十七條，此條文是立法院很重要的武器，也就是立法院對於行政院之重要政策不贊同時有變更之權力。1992年時，以憲法第五十七條提出變更將核四廢止的，就是我的提案，因為當年發生這樣的大事，所以後來修憲時就將憲法第五十七條凍結了，這就是國會弱化的開始。如今民進黨一直在談要建構「人民的國會、開放的國會、專業的國會」，每個人都說要國會改革，但追究原點及憲法設計，將國會弱化的其實就是1997年的修憲。

9. 因此，國會改革應與憲政改造併同討論，國會改革不僅是技術性的將國會透明化。我當了15年的民進黨黨鞭，最希望朝野協商透明化的就是我，這樣我才不會被污名化，因為朝野協商其實是高度的政治談判及協商，不能只落入技術面，大家都認為立法院好像是個密室協商、專門在喬事情的機關。其實政治是需要高度折衝與談判的，所有協商結果都能透明化，最好能全部公布讓大家都清楚。問題是，今天不能只是談技術性問題，至於透明化，我是最主張透明化的，這樣才能讓大家了解立法過程是如何需要專業以及艱辛。所以，今天在談國會改革，我希望大家要有歷史的高度，亦即，必須併同憲政改造一起思考。但現在大家卻一直在談些技術性的問題，例如藍畫面及如何旁聽等，這些都不是制度性的變革，必須談及憲政改造，否則一切都是白談。因此，請大家不要只維持在技術性層面的問題，然後一直鑽牛角尖。我們應該要思考的是，歷史的關鍵時刻在何時產生？就是2004年大法官釋字第585號，讓國會有了調查權，這是何其嚴肅的事。剛才時代力量黨團所提的部分，是在講聽證權，國會調查權與聽證權是兩種不一樣的東西。

10. 釋字第585號是針對三一九真調會所作出的解釋，當時我帶領民進黨立院黨團及憲政學者一起到憲法法庭去辯論，其後在2004年12月15日大法官作出的585號解釋，國會有了調查權，並在一個星期之內，馬上成立國會調查權研究小組，所以，民進黨在國會改革上是一直持續地努力，在第5屆、第6屆及第7屆提出修法，卻從未獲程序委員會通過。但是，大家對於國會調查權的態度都是非常慎重的。

11. 請各位思考一下，為何要併同憲改呢？因為國會是要與監察院分享調查權，這是憲政上的制度，二者會有所扞格，如果雙方調查出來的結果不同，要以何者為準呢？現在的監察院是由馬英九任命的，大家對它的信任感是有問題的。當國會在行使調查權時，如何避免其被濫用、介入政爭及個案，變成憲政怪獸，就必須有整套的規範，包括利益衝突迴避法及其程序，都需要重新修正。

12. 所以，對於國會改革，我希望大家將其與憲政改革一起看待。至於到底應不應廢掉監察院，回到三權？請大家不要忘記，立法院現在是唯一的修憲機關，此一歷史責任我們無法迴避，也是這屆一定要面對憲政改革。換言之，到底中央政府體制是內閣制還是總統制？或是向總統制傾斜的雙首長制？這些必須有所釐清。還有18歲公民權這麼簡單的事，在上屆都無法處理。以及票票不等值的問題應如何處理？要不要有閣揆任命的同意權？總統的權力要如何限縮？乃至於國會與行政部門如何衡平運作？以上皆為極嚴肅的問題。

13. 對於國會改革，今天我們非常樂見有25個委員提出版本，代表大家都有看法，這是一個好的開始，例如如何讓委員會專業化等都有所設計，包括區域及不分區委員的重新調整。所以，本席認為應該分為三個部分進行國會改革

    第一、不涉及修法的，例如立法院議事規則第六十二條，院長就可以直接報院會的部分，新聞採訪及旁聽，這已經在做了。包括上週朝野協商討論的國會頻道暫行辦法，這是大家希望的朝開放的方向前進，只要國會開放，被誤解的程度就會越少，每人對自己的言論自行負責，這是極重要的觀念。第二、如何修訂國會五法，乃至於七法。第三、如何進行憲政改造。

14. 今天因為時間有限，以上所提是民進黨對國會改革的基本概念及看法，我們的版本是以上屆提案為基本架構，現在有新的委員加入，我們必須尊重每位委員，大概改變的幅度不會太大，若有機會，我會在此向各位報告民進黨黨團完整的版本。以上本席謹代表民進黨，在此先作原則性的宣示。

文字取自立法院公報，由 LYAPI 對齊至影片片段。講者無法確定的句子不列為柯建銘本人的發言。