民主進步黨・全國不分區及僑居國外國民發言紀錄
- 管委員碧玲
你們盧秀燕不來，藐視我們到這種地步，盧秀燕不來，副市長不來……
- 主席
請各位保持肅靜，要發言的請舉手，各位委員，大家不要爭論……
- 林委員為洲
自治條例備查5年，到現在還把人家撤銷自治條例……
- 柯委員建銘
主席，本席有權宜問題……
- 主席
請大家先回座，如果大家對這個程序有什麼意見，請來登記發言好不好？請大家先回座。
- 柯委員建銘
我幫你打圓場好不好？
- 主席
不用，總召也請回座，謝謝。因為行政院秘書長9點半至11點半要參加行政院院會，他說這個會議很重要，我看蘇貞昌院長在行政院院會期間，也沒有因為防疫的理由而沒有來備詢，我們也體諒他要開這個會議，今天參加本次會議的委員很多，表示大家很重視這個議題，那就請副秘書長先代為詢答，中間我們繼續詢答，等秘書長開完會就請他趕過來好嗎？就是您先回答，我們繼續開會，他開完那邊的會議就過來這裡開會，我們就是繼續開會，因為今天有這麼多人與會……
- 管委員碧玲
盧秀燕……
- 主席
我們沒有邀請盧市長。大家請坐，大家先不要講話，有問題的請舉手發言好嗎？不要比小學生開會還不如。今天有邀請內政部徐部長國勇列席備詢，可是部長請假，請次長上台說明部長為什麼請假。
- 鄭委員麗文
內政部長都不敢來內政委員會。
- 主席
請內政部陳次長說明。
- 陳次長宗彥
主席、各位委員。因為昨天開始全面升級為境管，部長今天針對我們在境管的部分以及各地移民收容所的部分去了解相關防疫措施，配合昨天的全面境管來做緊急的處理，希望委員會各位委員先進可以諒解，謝謝。
- 主席
次長，昨天徐部長有打電話給我，我有跟他說現在在防疫期間，像前幾天立法院衛環委員會要到各個地方視察都招致批評，部長應該讓基層的單位……
- 陳次長宗彥
我們是主管機關，我們當然要督導來落實防疫工作……
- 主席
應該讓基層的單位好好做他們的工作。
- 陳次長宗彥
這個不一樣啦！
- 主席
我再舉一個例子，請次長跟部長轉達並聯絡他一下，內政委員會開會，部長應該要與會，星期一外交及國防委員會是民進黨的蔡適應委員擔任召委，當時他邀請了各醫院院長、榮總、中榮、北榮等等，他們也是要請假，但是蔡適應召委也是表示不准，認為立法院開會期間還是請他們要與會，所以我想部長的請假理由沒有辦法成立，你們是不是聯絡一下，看他現在在哪裡？
- 陳次長宗彥
部長是到中南部。
- 主席
看看能否儘量縮短視察時間，他有跟我說會去高雄，就是請他儘量縮短視察時間，然後我們一邊開會，一樣請他趕回來好嗎？就是這中間由你代為備詢，你可以先聯絡一下嗎？
- 陳次長宗彥
好，我們來聯絡。
- 主席
你可以電話聯絡一下嗎？稍後請回答本席。
- 陳次長宗彥
我們來聯絡。
- 主席
請先電話聯絡一下好嗎？
- 陳次長宗彥
我請聯絡組去聯絡。
- 主席
看看目前徐部長人在何方，因為我們是內政委員會，部長應該要列席備詢，請聯絡一下，稍後再告訴我們結果。行政院秘書長是不是11點半開完會？也請你們聯絡一下。
今天我們有邀請臺中市政府，他們派的代表是臺中市政府環保局陳宏益副局長，也有邀請前臺中市市長林佳龍先生，他沒有來，我知道他在交通委員會，我們的邀請並不是強制的，我們是邀請臺中市政府，然後由臺中市政府派代表列席，這些都是邀請啦！市長沒來沒關係，因為我們只是邀請社會賢達。
現在進行專題報告。請行政院何副秘書長報告。
- 何副秘書長佩珊
主席、各位委員。今天很感謝陳玉珍召委召開這個專題會報，讓行政院有機會來澄清、說明我們對於宣告這個自治條例部分無效的立場與態度。首先，我們認為外界或是在野黨的朋友可能誤解了，以為行政院這個舉動是中央跟地方宣戰，其實不然，其實這個事件是由中央政府一肩承擔起責任，因為我們只有宣告部分窒礙難行的條文無效，全案我們是准予備查的，從2016年1月26日這個條例有函文到行政院備查以後，其實行政院對這個案子是准予備查的，為什麼會宣告部分窒礙難行的條文或是牴觸現行空污法的條文無效？這個等一下我會說明。我同時要再強調，為什麼我們會這麼做？這是在兼顧環保以及經濟發展這兩個命題下，一個很困難、不得不的抉擇，也是在尊重地方自治的同時，我們還是必須延續中央以及經濟建設上政務推動的延續性，所以我們也不是以此來全盤否定臺中市政府從林佳龍市長到盧秀燕市長對於推動減煤防制空污的努力，相反的，我們很肯定，而且也因為我們有地方政府這樣密切、即時的監督，反映中部人民的需求，所以也一定程度的對台電公司起了監督的作用，而且讓他們能夠澈底的貫徹企業社會責任，所以各位可以看到，在2014年，關於空污的部分，在前政府執政的時候，有關空污量，台中火的排放量是達到最高峰，可是在2019年是最低的，這其實是中央跟地方一起攜手努力的成果，所以我們深切期待中央跟地方是夥伴關係，絕對不是對抗關係。
接下來我要告訴各位我們宣告3個無效條文的依據是什麼？第一，自治條例第三條第一項及第四項規定，不再核發新設固定污染源生煤、石油焦使用許可證，這個部分是從2016年在張善政院長的時代，當時的環保署就認為是無效的條文，因為它禁止而且剝奪人民申請新設固定污染源生煤、石油焦使用許可證的權利，並牴觸修正前及修正後空污法第二十八條第一項規定，所以我們宣告它自2016年1月26日公布施行時即屬無效。
第二，自治條例第三條第二項至第四項規定，臺中市政府訂定的生煤使用比例審查及變更原許可證內容，我們認為它屬於自行創設空污法並未有的審查標準及展延許可條件，這是牴觸修正後空污法第三十條第四項規定。我要跟各位解釋的是，2018年修正後的空污法第三十條第四項，基本上，這都是由中央政府來訂定管理標準，所以我們宣告這個條文自空污法107年8月1日修正施行時無效。
- 王委員美惠
拜託一下，人家在報告，請讓我們聽一下報告。
- 何副秘書長佩珊
第三，我們依據空污法第二十三條第二項授權訂定的「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」第四條第一項規定，公私場所堆置逸散性粒狀污染物質，應設置或採行有效抑制粒狀污染物逸散設施。除了封閉式的煤倉以外，還有4種方式可以選擇，可是這個自治條例第六條規定一律只能用封閉式的煤倉，所以於實際執行時可能造成個案過苛的情形，違反了比例原則，也牴觸了這個管理辦法第四條第一項規定，所以我們也是宣告它從自治條例2016年1月26日公布施行時即屬無效。我必須再次強調，這項條例的備查過程是從2016年1月26日開始公布的時候，當時臺中市政府就已經函送行政院張善政院長要求備查，那時張院長並沒有處理。在520以後，我們基於尊重前政府的意見與態度，同時也基於希望中央和地方能夠共同努力儘量溝通，所以針對這件事情我們並沒有很嚴苛的對臺中市政府提出要求。整個政策在2018年空污法修正時出現一個比較大的轉變，因為當時立法院認為空污法本身必須在環境保護及經濟發展之間取得平衡，所以空污法作了修正，在空污法的修正當中，大幅度把地方政府原先關於污染物標準設施的權利轉為必須由中央政府制定管理標準，這就是為什麼會有第三十條第四項修正的原因。關於我們宣告牴觸違法的部分，其實是牴觸修正後的空污法，這是貴院的決定，所以並不是行政院自行創設，對臺中市政府作更嚴苛的要求。
本人再次強調，行政院宣告自治條例無效並不是第一次創舉，光這兩年來就有11次，所以這並不是第一次。當然這件事情並不影響我們推動減煤的決心，這部分可以請經濟部等一下報告的時候再跟各位作詳細說明。臺中市政府其實還有很多政策工具可以使用，包括依據空污法第二十條或第三十條第四項，都可以訂定更符合減煤的標準及執行方法。我們還是期待中央和地方能夠攜手合作，一起為推動減煤、防治空污而努力，謝謝。
- 主席
因為今天報告單位很多，加上大家手上都有書面資料，所以請報告單位用三分鐘的時間上台報告。
現在請內政部陳次長報告。
- 陳次長宗彥
主席、各位委員。首先對於各位委員對內政業務推動的關注與指導，表示由衷的感謝之意。今天本部應邀列席就「以臺灣電力公司台中火力發電廠處分案衍生地方自治條例遭宣告無效，探討憲法與地方制度法下地方自治權之保障」提出專題報告並備詢，深感榮幸，謹就本部業管部分說明如次：
壹、憲法與地方制度法下地方自治權之保障
一、地方自治為受憲法保障之制度，憲法第10章已就中央與地方之權限分別列舉，至於未列舉之事項，則規定有全國一致性質者屬於中央，有一縣性質者屬於縣，作為劃分中央與地方權限之基本原則。
二、為確保地方自治有效運作，並符合上開憲法所定中央與地方權限劃分之原則，依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定，我國於88年1月25日公布施行地方制度法，就地方自治作框架性及原則性規定。
三、依現行地方制度法規定，地方自治團體在符合憲法、法律及其他上位法規之前提下，享有組織、立法、財政及人事之自治權限，得就其內部組織之設立、自治法規之制（訂）定、自治財源與收支管理、政策研擬及實施、員額分配及人事任用等事項進行自主規劃及執行，並應依法負完全責任。
四、另為保障地方自治權，目前地方制度法針對中央與地方間衍生之自治爭議，亦賦予地方自治團體提出行政救濟或聲請司法院解釋等權利，俾利地方自治爭議得以適切解決。
貳、憲法與地方制度法下地方自治權之監督
一、地方自治雖受憲法制度性保障，惟其仍屬整體國家治理之一部分，為確保地方自治團體自治權之行使符合國家整體利益、遵守民主法治、促使地方自治團體在國家授權範圍內行使職權，就必須導入監督機制，予以適度約制。司法院釋字第498號及第553號解釋揭示中央得就地方自治團體辦理自治事項進行適法性監督，即肯認自治監督之合憲性。
二、針對地方自治團體辦理自治事項違反憲法、法律或其他上位法規之情形，地方制度法明定自治監督機關得透過函告自治法規無效、代行處理及撤銷、變更、廢止或停止其執行之方式介入處理（地方制度法第30條、第75條及第76條規定參照），以確保地方自治行為合法地行使。
三、另對於地方立法機關議決內容之適法性及民選地方公職人員之監督，地方制度法第43條、第78條及第79條亦賦予自治監督機關得函告違法議決無效，以及停止或解除符合特定要件之地方民意代表、行政首長及村（里）長職權或職務之權限，凡此皆係希望藉由自治監督機制之約制，體現透過地方自治帶動整體國家發展之制度精神。
參、結語
直轄市自治條例之適法性監督，依地方制度法第26條第4項及第30條規定，就自治條例條文內容罰則之有無，分別報行政院核定或備查，並由行政院參酌各中央主管機關就條文內容有無牴觸業管法規之意見，綜合判斷適法性後，就核定與否、備查或函告無效予以決定。「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」部分條文既經行政院審認有牴觸「空氣污染防制法」及「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」規定，自應依法函告無效。
以上報告，敬請各委員指教，謝謝！
- 主席
請法務部陳次長報告。
- 陳次長明堂
主席、各位委員。謹代表法務部提出以下報告：一、憲法與地方制度法下地方自治權必須給予保障：憲法第一百十一條規定全國一致之性質者由中央訂定法規，若是因地制宜事項則由地方訂定，有些法規可能會出現究竟是要適用全國一致或個別事項的狀況，這部分還要加以處理。事涉全國一致性質者，不應由地方自行立法加以執行，否則將會造成地方割裂或各行其是，人民將無所適從。二、關於地方自治條例牴觸中央法規之效果：地方制度法第三十條第一項規定自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者無效，亦即下位法令不能牴觸上位法令。有關自治條例無效之認定，目前實務上乃是參考內政部之公函及行政程序法第一百五十八條第二項之規定，原則上僅就牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規及上級自治團體自治條例部分予以函告無效，依內政部之解釋，此一無效乃自始、當然、確定不生效力。
有關行政院以109年3月13日函告臺中市政府自治條例部分條文無效，乃是基於綜合相關主管部會的意見進行函告，其餘條文准予備查之意見，本部敬表尊重。
至於上級監督機關對於自治條例或自治法規予以函告無效之行為，乃是依照規定之授權行使審查權，並不是就個案來作行政處分，因此不具行政處分之性質，如果有爭議的話，依照地方制度法第三十條第五項的規定，必須聲請大法官解釋。謝謝。
- 主席
請環保署沈副署長報告。
- 沈副署長志修
主席、各位委員。今天環保署就撤銷臺中市政府環保局的處分進行說明。有關臺中市政府環境保護局（下稱臺中市政府環保局）對於台灣電力公司台中發電廠（下稱中火）於108年12月間，認定全廠生煤年使用量超過許可證核定量，3次以違反空氣污染防制法（下稱空污法）告發，並廢止2部發電機組許可證的相關處分案，經本署查證違規事實並不具備，因此舉出下列幾項錯誤：
第一，中火實際用量未超過原許可證核定量。許可證裡面載明4年應減少四成。原許可證係許可2,100萬公噸，減少四成的話，應為1,260萬公噸，但臺中市政府環保局3次處分，當時中火的生煤使用量都沒有超過1,260萬公噸，所以處分的時間也不是以一整年來計算，此與空污法之規定亦有所不同。
第二，臺中市政府環保局自行加入非中火申請項目。環保局於108年11月19日核發許可證內容，逕將「108年1月26日至109年1月25日全廠生煤年使用量不得超過1,104萬公噸……」等非屬中火原申請項目內容，自行載入許可證之內，藉以創造裁處條件。
第三，以「誤繕」為由更改許可證生煤用量與期程，有違信賴保護原則。臺中市政府環保局於108年11月20日以「誤繕」為由，直接改變原來許可證內容，要求中火提前1年減少全廠生煤用量達40%，造成業者應變不及，也影響操作的穩定性，有違行政程序法強調的信賴保護原則及既有法律秩序之安定。
基於上述原則，環保署這邊撤銷處分來維護法規秩序，避免地方政府相關行政處分的瑕疵，衍生後續國家賠償之爭議，使得基層公務員深陷國賠之爭議。
環保署一直跟地方環保局攜手合作，特別重視中南部的空氣品質的改善。以臺中市來講，紅害警示站日數從105年71站次降至108年5站次，改善幅度達93%。此外，為大眾所關切的PM2.5 數據顯示，PM2.5 年平均值從105年21.8μg/m3降至108年17.2μg/m3，改善幅度達21%。而空污排放量方面，相較於105年，108年也減量達50%，排放減量遠大於單純減煤四成的效果。未來臺中市政府環保局亦將與本署持續共同努力，攜手合作，加強地方空氣品質之維護。以上報告，敬請 指正。
- 主席
請經濟部曾次長報告。
- 曾次長文生
主席、各位委員。經濟部的書面有詳細的說明，我僅就幾個重點跟委員會做報告。
首先，第一個，減煤是不是經濟部的政策？我在這邊正式回答，減煤是經濟部的政策，因為蔡總統上任的時候就已經非常清楚揭示，未來在114年，臺灣的能源結構上，燃氣會占50%，燃煤會降到30%，再生能源占比為20%，我想大的方向上已經確定。
第二個，在成效上，以去年台電的發電結構來看，我們是首度燃氣發電大於燃煤發電，燃氣發電的占比達到38.2%，燃煤發電是37.3%，這是去年台電公司努力的成果，我們會繼續努力。今年1月份到2月份更顯著，台電這兩個月在燃氣的發電量上面發了146億度，而燃煤只有111億度，可以顯示所有燃氣發電已經是台電發電的主力。
在過去幾年來，台電在整個中火的減量上面做了哪些工作？台中電廠是在2006年（即民國95年）10部機組全部設置完成，於2014年（即民國103年）年用煤量達到新高，約使用1,839萬公噸。但去（108）年用煤量僅1,264萬公噸，大減近600萬公噸，燃煤量下降的部分，事實上從2016年開始加速發生，其主要的作法在於調度上，尤其從去年開始，在空污季時期，台電在本身發電有餘裕的狀況下，都是優先調度降載燃煤機組。
除此之外，尚須跟委員會說明，經濟部已明確要求台電公司要更嚴格執行擴大自主減煤，在空污季時，運轉的機組會從原來的8部機減為7部機，而且總發電量不會大過6部機組，預期我們今年的燃煤量也會降到1,260萬公噸以下。
此外，大家一直在計較燃煤量，燃煤是為了發電而用的，但關鍵在於我們不希望它排放過多的空氣污染物。在空氣污染物排放的部分，事實上，103年中火的空污排放量是3萬9,000公噸，去（108）年空污排放量已減至1萬9,000公噸。後續的空污防制設施建置完成後，空污排放量可望降至8,400公噸。
至中火是否適用臺中市的生煤自治條例部分，事實上，我們要表達經濟部的態度，經濟部的態度就是一向願意follow這一個新的自治條例，但是我們在這個過程中遇到了一些問題，讓台電無法執行，即我們在去年第四季接到了通知。由於時間因素，我們後續在詢答時再行說明。謝謝。
- 主席
請司法院行懲廳簡廳長報告。時間3分鐘。
- 簡廳長慧娟
主席、各位委員。關於本件自治條例制定的經過、牽涉的行政程序與其法規範，剛剛從其他出席的官員所報告的內容可以知道其整個經過，也因為行政院已經就「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」宣告部分條文無效，也可能涉及到中央跟地方意見不同的爭議，將來可能聲請本院解釋。本院對於可能將來繫屬的個案，目前不便表示意見。以上報告，敬請各位指教。謝謝。
- 主席
剛才行政院、內政部、法務部、環保署、經濟部及司法院均已報告完畢，由於這個議題牽扯到中央和地方政府的權限，為了兩面俱陳，所以我們今天也邀請了臺中市政府，他們也派了環保局陳副局長代表出席。現在就請臺中市政府環保局陳副局長報告。
- 陳副局長宏益
主席、各位委員。我必須再重申，從105年1月26日到109年3月13日，這四年多的時間，這個自治條例一直有效，4年來一直有效。現在就好像說，我結婚4年後，孩子都生了，結果現在告訴我說這個結婚無效。要怎麼處理？四年多前，我從臺北回到我的故鄉，當時是林佳龍市長，我也是為了臺中市的空氣品質和中南部的環境來努力。4年後你告訴我這個自治條例無效，真的都傻眼了，我當公務員這麼久……
- 沈委員發惠
張副局長……
- 主席
讓他繼續報告完，好嗎？
- 沈委員發惠
找一個環保局的副局長來國會……
- 主席
時間先暫停。
- 陳副局長宏益
對不起，這個議題我比你清楚，所以我敢來。
- 主席
稍後有詢答……
- 沈委員發惠
行政院副秘書長來不行，臺中市政府環保局副局長來就可以？
- 主席
繼續報告。
- 張副局長宏益
我的位階確實低了一點，但是對於這個議題，我真的有熟悉。
- 主席
好，請繼續報告，講清楚，真理是愈辯愈明。
- 張副局長宏益
第二點，有媒體報導這是臺中隊對國家隊，我覺得不是，這是地方自治在對抗中央集權，這是環境正義之戰，這是公平、正義、公理在對抗不公平、沒正義、沒道理。為什麼？我們回到專業的點，我們講那三點，廢止我兩條最重要的，當然是備查，可是最重要的三點他說不行，為什麼不行？前面的兩點，各位，一個是室內煤倉，各位在路上有看到煤存放在露天環境下嗎？你們有看過嗎？所以我們在環保署的中央法規裡四選一，地方當然是加嚴，我們選叫它蓋在倉庫裡面，我們不是叫它蓋在101裡面，而是蓋在倉庫裡面，放煤炭就好，就這麼簡單的訴求，四年來一直有效，到3月13日之後沒效了，蓋到一半的要怎麼辦？孩子都生了的這個要怎麼辦？
第二個是禁用石油焦，也說這個不行，各位，臺灣已經幾年沒有用石油焦了，這個也被說無效，這是空污法修正沒相關的，四年來一直這樣。好，再來講空污法修正有影響的，影響是什麼？空污法107年8月修正，我上一次的許可證是在106年核的，那時候就把自治條例的條文納入，因為自治條例是105年就通過了，我就把自治條例的條文放進我的許可證裡面，所以這次再核的時候，因為新的空污法修正得很明確，我不能再把它加嚴，必須…
文字取自立法院公報，由 LYAPI 對齊至影片片段。講者無法確定的句子不列為管碧玲本人的發言。