柯建銘於司法及法制委員會會議

1. 柯委員建銘

   主席、各位列席官員、各位同仁。今天本席謹代表民進黨黨團對本案做提案說明，事實上，本案是在民進黨黨團會議裡面做過充分徹底的討論予以提案，也就是本黨團是以非常慎重的心情來看待這個法案，我們知道，本法是在2009年6月公告實施，回想當初立法的過程，其實部長還是張部長，當時政權剛移轉不久，我們聽到公務人員行政中立法都覺得很好，希望趕快立法，在這種心情之下，大家對這個法的期待是希望這個法是中立的，而且張部長跟本席講過一句話，當時本席聽了很感動，他說，不管誰執政都要行政中立。本席認為這是對的，因為這樣一個帽子，造成本案在委員會審查時，委員們沒有深刻去想一些事情；本席必須承認，本案出委員會那天剛好本席有事情，沒有來開會，請假。後來，本法就直接送院會進行二讀、三讀通過，也可以說，這是考試院送立法院審議的法案裡面，這是第一個通過的法案，但是，沒有想到第一個通過法案的結果是，這個法案真的是有問題的，後來這個法案在6月4日通過，之後在6月26日全國將近有300位學術團體的研究人員連署反對這個法案，報紙也喧騰一時，還驚動了當時本黨剛上任的蔡英文黨主席，讓他嚇一跳認為黨團在搞什麼，怎麼這個法案也讓它通過。這就是本案的背景，本席先說明一下。因此，我們一直想辦法要修正這個法案，我們要修正本法的理由是，無論什麼法律都要遵守憲法高度保障言論及學術自由權的目的，也就是不應該排除學術、言論及參與政治自由的空間，這是一個民主國家很明確存在的東西。

2. 本法公布以後，在2010年全世界非常有名的團體自由之家Freedom house對世界自由的年度報告中，就因為這個法把台灣的Ranking降下來了，這是一個很嚴肅的事情。本法在2009年通過，自由之家在20 10年為了這個法案通過，把台灣當年公民自由參與的評等Ranking降下來。雖然本委員會對本案提出修正的條文不多，主要圍繞的是，公務人員行政中立法係規範這些公務人員不能做什麼事情，但是，這個不得做什麼事情的規範太寬了，就是會影響到學術自由、言論自由憲法層次的問題，就是不得做什麼的限制很寬，哪些人不得也是很寬，包括中研院的研究人員等所有的都一網打盡，本法在立法過程把天羅地網包下去，反而喪失了當初公務人員要追求的行政中立。本席要講的是，問題的發生就是在這個地方，我們今天提出對本法的修正案，希望大家用這樣的主軸來看待事情，這個法應該怎麼修是可以理性來辯證，本法修正以後，希望至少不是倒退，應該有進步，坦白講，要很進步也很困難，本席等的提案內容很單純只有三條條文，所有圍繞的都在這幾個條文，就是哪些人不能做，哪些行為不可以做，哪些人不可以做什麼，就是第九條和第十七條。

3. 本席和尤美女委員一樣提出對第五條的修正，這是一個概括性、上位性跟宣示性的條款，譬如公務人員得加入政黨或其他政治團體，但不得兼任政黨或政治團體之職務，這聽起來沒有錯。接下來是，公務人員不得介入政黨派系糾紛，聽起來也很好，坦白講，公務人員怎麼可以介入政黨派系，但是，這是非常抽象、概括性不明確的法律規範，這個不明確的法律規範概念會造成行政及執法人員裁量空間非常加大的問題。從反面的邏輯來辯論，我們開始要省思的是，這樣加上去表面看起來是對，事實上，因為法律的不明確，而且會造成行政裁量空間過大，還有，很難嚴謹地舉證，這樣的東西加進去到底是好是壞，應該要考慮一下，這是一個很基本的common sense，很難界定什麼是介入政黨派系的糾紛。

4. 就像用ECFA來講，民進黨反對ECFA，國民黨贊成ECFA，只要公務人員反對ECFA就說他是介入政黨派系糾紛，認為他是挺民進黨的就對他做一個記號，這是實際上會發生很多沒有辦法做認定而且是意識形態的問題，這種意識形態會造成思想的箝制，思想的箝制是更倒退的。因此，立法的法律概念要明確，以免造成將來政黨鬥爭的工具，反而對公務人員是一種困擾，而且是倒退的。

5. 另外，對第九條大家都有提出修正，本席修正的理由就是開宗明義講的，不要影響憲法保障言論、學術的個人集會結社的基本自由。像第三款，不得「主持集會、發起遊行或領導連署活動」，對這個連署，到底能怎麼判定它是在晚上還是白天，而且集會遊行是憲法保障的自由，所以要解釋得非常清楚。我們看臺灣的歷史，當初發動野百合運動是為了廢除刑法第一百零一條，當時國會還沒有全面改選，那是一個風起雲湧的時代，現在很多在檯面上的政治人物都曾經參與野百合運動，後來廢除刑法第一百零一條，國會全面改選，李前總統還發起了民間國是會議，那時候是臺灣社會運動最蓬勃發展、迸發出來的時刻，當時參與的很多熱血青年現在已經在政治檯面上，有的甚至已經退休了。李鎮源院士及林山田教授等學術界人士都投入野百合運動，如果照我們現在討論的法案，他們連參與連署都有問題，事實上集會遊行是憲法賦予的權利，可是我們很難界定連署活動是在白天還是晚上。

6. 另外，第四款中關於傳播媒體上具名廣告的部分，2009年本法通過以後，辦過幾次，其中也包含總統選舉，上次馬英九選舉的時候，媒體上的廣告中有一大堆學者教授連署，可見即使有這樣的規範也沒有辦法落實，假如有辦法落實，不管具名連署支持的是馬英九、蔡英文或今天在場的立法委員，每次選舉都會有很多大學教授或學術團體簽名支持，甚至有一些學術團體支持特定候選人，覺得這些人在立法院表現得不錯，這些行為早就觸法了，但是我們從來沒看到他們受到任何處罰。所以這個部分是有問題的，而且這也是本法最需要修正的部分，就是在第九條。

7. 在現行行政中立法第九條第一項第七款，問題更嚴重，規範的是「其他經考試院會同行政院以命令禁止之行為」，有這樣的法律條文，是回到什麼時代去了？竟然有這樣的帝王條款！怎麼可以讓考試院想禁止什麼只要和行政機關講好就可以用命令禁止？明朝的東廠也不至於如此。戒嚴時期也不敢如此胡亂作為，定這種法條，簡直是回到戒嚴時期了。所謂「其他經考試院會同行政院以命令禁止之行為」是一種概括性條款，只要保留這樣一條條款就夠了，其他都不必定了，因為考試院只要憑這條定一定就可以做任何事情了，那要前面6款做什麼？這一點就可以凸顯第七款的荒謬，而且這一款嚴重違反大法官會議第443號解釋，根據大法官會議第443號解釋，即便是未涉及剝奪人民生命或限制人民身體自由的其他自由，都在法律保留的範圍，況且是涉及剝奪人民生命或限制人民身體自由的部分？第七款已經澈底違憲了。

8. 持平而論，我們今天審查的法案絕對不是很複雜，也絕對不可能有任何藍綠鬥爭的意涵存在，我們提案修正行政中立法，有其歷史意義，也是順應時代做出糾正，如果沒有糾正，我們會倒退到比五四運動時代更落後，畢竟當年胡適、傅斯年等人都有參與學運。本席在此拜託各位同仁，等一下逐條討論的時候支持本席提出的修正條文。

9. 最後，本席要針對第十七條修正條文提出說明。除了公務人員以外，還有哪些人準用行政中立法？民進黨黨團提案第十七條第三款列出的人員是「公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機構研究人員中，兼任行政職務之專業人員或研究人員」。中央研究院是我國最高學術研究機關，是我們國家的學術良心，長期有它的reputation存在，而且大家對它的地位相當尊崇和肯定，國家把人才吸收到中央研究院，給他們的待遇卻是比照一般公營機關的約聘人員，和台電、中油的人員一樣，他們的待遇和地位落差是何等的大！所以我們提案要求行政中立法只限制兼任行政職務的專業人員。

10. 以上是本席代表民進黨黨團針對行政中立法第五條、第九條及第十七條修正條文所作提案說明，請各位委員予以支持。

11. 主席

    請提案人鄭委員天財說明提案旨趣。

12. 鄭委員天財

    主席、各位列席官員、各位同仁。本席與陳學聖、謝國樑等20人，有鑑於公務人員行政中立法第十七條將公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機構的研究人員，納為該法準用範圍之內，已限制未動用行政資源之該等人員言論自由及參與政治活動的自由，引起學術界諸多批評而應予修正，因此提案修正「公務人員行政中立法」第十七條條文，僅規範公立社會教育機構及公立學術研究機構中，兼任行政職務之人員，始準用「公務人員行政中立法」之規定，而無實質決策動用或分配行政資源用以從事支持或反對特定政黨或政治團體活動之權限的人員，應排除準用之，所以我們提出這樣的修正條文。事實上準用是例外，基本上在立法體例上應該要從嚴。第十七條公布之後，銓敘部、考試院在施行細則裡也做了一些除外的規定，其實我們應該利用這次的機會提出修正動議，譬如說：公營事業機構的部分就該全部講公營事業機構，可是銓敘部和考試院又在施行細則裡做了一些除外的規定，嚴格來說，已經逾越母法，所以我們今天應該把這些施行細則裡除外的部分統統納入母法行政中立法第十七條，提出修正動議可能更為符合法制的體例。

13. （這裡略去一段其他人的發言）
14. 李委員貴敏

    不過這個部分我要麻煩副院長及張部長可能要深思，因為中研院是站在一個leading、一個領導的地位，今天是不是要把這個領導的地位矮化到跟一般的公立學校一樣去主張不適用行政中立法，我覺得這個地方可能要三思，本席提供以上意見，酌供各位參考，謝謝。

15. 主席

    請柯委員建銘發言。柯委員發言結束後，休息5分鐘。

16. 柯委員建銘

    主席、各位列席官員、各位同仁。今天我們審查行政中立法修正案，不過國民黨委員好像比較關心公務人員年終慰問金的問題，我看你們剛才在台上都表示年終慰問金有道理。再來，部長負責整個國家的退休撫卹制度，全世界沒有一個國家的退休撫卹制度像臺灣這麼複雜，包括你現在提出的公務人員保險法修正案，過去民進黨退出臨時會的時候，國民黨趁機通過公務人員退休法修正案，把18%合理化，事實上，在面對一個改革的時候在國家真正要面對這個問題的時刻，這個時刻是朝野共同要來承擔的，你這個位子很重要，所以不能還站在過去的思維，去維護這些特殊族群的利益，今天人家問你的，你都說贊成，關於公務人員的年終慰問金一事，陳已經講得很清楚了，結果人事長也公然違反陳的承諾，照理這些都要刪掉了，所以到底這個政府是怎麼運作的？公務人員年終慰問金已經何其不合理的，還有什麼討論的空間呢？國民黨現在也有人開始連署，塑造部分族群的壓力來進行連署，我看今天早上媒體一直要訪問孫大千，結果他一直跑，從跑的動作就知道他很心虛；吳育昇看到媒體也一直跑，全世界沒有一個政黨和政府是這樣經營的，院長已經公開講了，有80%以上的民意認為不合理，銓敘部和人事長今天還為特定族群維護利益，這個國家真的會倒，我們請召委禮拜四排一下檢討公務員退休撫卹制度的議程，這整個世代爭議是在什麼地方？國家要面對希臘化之際，司法還有什麼信賴保護原則可言？

17. 主席

    請銓敘部張部長說明。

18. 張部長哲琛

    主席、各位委員。跟委員報告，年終獎金也好、慰問金也好，是行政院決定的，並沒有會商過考試院，所以我們尊重行政院的決定。

19. 柯委員建銘

    尊重行政院的決定？你們在這裡的答復還是認為年終慰問金有道理，我看剛才幾個國民黨委員和你唱雙簧，那是不對的，今天在這裡的主題當然是行政中立法，剛才本席也代表民進黨黨團進行提案說明，原本看起來有行政中立法很好，但是2009年立法以後，我們才發現這是不對的，因為它違反一個很重要的憲法問題，就是對於言論自由、學術自由的干預，聽說你們對於本席的修正案有些意見，這部分我到時候再請教張部長。

20. 再來這個法修過之後，2010年自由之家降低我們公民自由的評等，這是很嚴肅的事情，我剛說過這是個歷史錯誤，歷史錯誤就該以歷史來糾正，否則就要接受歷史鞭屍。現在來談幾個簡單的條文內容，我之所以主張第五條公務人員不得介入政黨或派系糾紛，這看起來有道理，但坦白講在法律上非常不明確，因為樣態非常多，個案也非常多，你要用行政解釋把細節弄清楚，事實上最後會綁死一切，例如國民黨贊成ECFA，但公務人員反對，是不是就有政治糾紛？所以你很難去規範這部分。

21. 張部長哲琛

    這一條還是要保留，柯委員剛才說條文不是很明確，我們同意在文字內容部分加上補充說明。委員講的問題如果發生在地方政府，沒有規範的話，會造成地方公務人員混亂。

22. 柯委員建銘

    行政中立法規範一堆公務人員不能做的事情，哪些人準用這個法又包了一堆，把所有人一網打盡，這個法是倒退的，這種不明確的寫法，例如第九條中不能做的事情還包括「其他經考試院會同行政院以命令禁止」，怎麼可以以命令禁止！

23. 張部長哲琛

    這部分上次已經廢掉。

24. 柯委員建銘

    因為已經違憲，所以一定要廢掉，這在大法官第四四三號解釋有提到。既然你提到這可以廢除，同樣的原理下，不明確的部分也都該廢掉，因為若以一些細則來規範，將比戒嚴還可怕，國家機器不該這麼做，尤其第九條提到的「不得主持集會發起遊行或領導連署」，這屬於言論、集會自由，集會遊行是憲法所保障的，這樣是違憲的。當年野百合運動是多麼風起雲湧，整個民間社會及學生都跳進來，才得已使國會能全面改選，我才有機會進入立法院，李鎮源院士、林山田教授外還有多少教授投入這個運動，部長沒有參加嗎？

25. 張部長哲琛

    我沒有，但我同學參加了。

26. 柯委員建銘

    野百合學運與當年傅斯年、胡適發起的五四運動是一樣的，連中共這種極權國家在1989年都發生六四天安門事件。

27. 張部長哲琛

    本部對於這三個提案的看法，第一，訂這個法案比不訂好，2000年到2008年各類選舉，行政部門所有文官都知所規範，絕對比過去好多了，就是因為這個法的訂定。

28. 柯委員建銘

    2012總統選舉時，多少學者連署支持馬英九及蔡英文，照你的說法，在媒體上記名廣告都不可以。

29. 張部長哲琛

    不明確的部分，我們同意加上文字，讓條文更明確。

30. 柯委員建銘

    這沒有辦法更明確，應該要刪除。

31. 張部長哲琛

    這些都是立法院的決議。

32. 柯委員建銘

    第九條第四款「在大眾傳播媒體具銜或具名廣告」都不行，2012年總統選舉，多少教授具銜支持馬英九？這樣的例子有一大堆，你怎麼規範？連這個都要限制則是嚴重的倒退。

33. 張部長哲琛

    最重要的問題是，實際上準用範圍裡是把所有研究人員包括進去，若我們對於研究或學術人員做個明確的規範的話，這個問題就可以解決。

34. 柯委員建銘

    不管學術人員或研究人員，這種行為一般公務人員不可以嗎？你怎麼規範他們這是上班連署或下班連署？

35. 張部長哲琛

    公務人員若下班去連署或主持遊行活動……

36. 柯委員建銘

    難道他們不能贊成任何一種集會遊行活動？

37. 張部長哲琛

    當然可以參加，但主持一個集會遊行活動，這絕對不妥適，我衷心提供我的看法。

38. 柯委員建銘

    發起為什麼不可以？

39. 張部長哲琛

    這些都不好。

40. 柯委員建銘

    集會遊行是憲法保障的權利，坦白說你的規範是越縮越嚴，我不認為這麼規範是有效的。另外，比較有爭議的是第十七條準用的部分，中央研究院對這有很大的意見，他們有去找過關院長及馬總統。

41. 張部長哲琛

    這是大院審查的結果。

42. 柯委員建銘

    方才提案說明時，我承認當初政權剛移轉，大家覺得有個行政中立法不錯，當時在委員會審查，正好我沒有來，後來就輕易的經過協商並經院會通過，當初大家都有立法上的疏失，所以今天我們重新檢討並予以更正，即加上兼任行政職的部分是可以的。

43. 張部長哲琛

    這照以前原先的提案就可以。

44. 柯委員建銘

    上一屆考試院部分最快通過的就是這個法，問題最多的也是這個法，未來你的事情還有很多，所以星期六我才說找個時間好好聊一下，整個退休撫卹制度該怎麼作，國家現在遇到虛大化的問題，我希望你能行政中立，避免有黨國思想。

45. 張部長哲琛

    我絕對不會。

46. 柯委員建銘

    沒有人會認同你這句話，不管從任何答詢裡都可以看到你的黨國思想，看到你就像看到國民黨黨產。立法院未來將成立特種委員會來處理這個問題，早上我跟吳委員育昇及林委員鴻池也談過，行政院院長曾經答應3個月內將相關制度送來，大概是一月份的時候，就休會了。下會期開始，立法院將成立特種委員會，朝野共同面對所有的保險制度、公務人員退休撫卹及國家財政激勵等議題，這對你們來講是很大的考驗，首先遇到18%，國民黨就不知道怎麼處理，所得替代率若不降下來，我不覺得18%能減得到，你說公務人員保險法要將所得替代率降為80%，事實上是做不到的，且若其他的部分沒有一併處理的話，就只是騙人的而已。這是部長公務人員生涯最後一個工作，也是最重要的時刻，希望你跟關院長及行政部門好好談談，如何做些改革。

文字取自立法院公報，依公報上的講者標籤切出柯建銘本人的發言。這段發言沒有對應的影片。