黃國昌於司法及法制委員會會議

1. 黃委員國昌

   主席、各位列席官員、各位同仁。我們現在正在進行的是有關公教人員退休撫卹制度大體討論。關於時代力量黨團所提出的版本，我在上次的提案說明中，已經很清楚的做過報告，但是剛剛聽到非常多，特別是中國國民黨的委員提到蔡政府一方面在舉債，另一方面在大砍軍公教人員的年金。我必須要清楚指出一件事就是我們在討論這些事情的時候，責任要分清楚。整個公教退撫的機制早就應該改了，問題不是現在才發生，上屆的政府應該要改卻沒有承擔，上屆的國會應該處理卻沒有處理，把爛攤子留到這屆國會，難道我們現在要繼續坐視問題不斷惡化下去嗎？

2. 提到政府的舉債，時代力量黨團的看法是我們要把責任的歸屬分清楚，前瞻基礎建設計畫有沒有浮濫、需不需要進一步重編、要不要檢討的問題，到討論前瞻基礎建設計畫的時候再好好來談，但是因為我們今天要談整個國家的財政為什麼會淪落到這種情況？我們先看一看過去8年留下來的數字，2009年舉債將近4,000億元、2010年4,700億元、2011年2,800億元、2012年3,300億元，整個馬政府過去8年讓我們的國債從3兆7,782億元到5兆5,372億元，平均每年負債2,200億元，這些債全部都是馬政府留下來的。

3. 今天也提到有關於基金投資的效益如果提高，我們就不用去處理現在公教退撫基金不夠的問題，當然是這樣沒錯，但問題是過去這些年的精算報告所呈現出來的數字有可能嗎？剛才中國國民黨的委員說曾委員銘宗在操作基金的時候有多厲害，我不知道中國國民黨的委員有沒有看過去8年執政時，退撫基金的已實現收益率有多高？大概從1%到4%，從來沒有達標，我們能夠把整個退撫基金制度的改革寄望在這種不切實際的期待上嗎？從過去基金的表現這件事情有可能真的要被實現嗎？

4. 第三個部分，現在大家都在談有關於溯及既往及信賴保護原則，我們今天在這邊討論這個法案講到立法原則的時候，我覺得每一個立法委員都有一個公共論述的責任，就是把問題講清楚，千萬不要扭曲，這是什麼意思呢？現在所有的年金改革版本，所涉及的從來就不是法規真正的溯及既往，而是法規不真正的溯及既往，什麼叫做不真正的溯及既往？在構成要件事實還沒有完全實現以前，現在法規的修正只對將來發生效力，而不是對過去發生效力，今天在討論這個重要的立法原則時，這件事情中國國民黨的委員不知道嗎？今天他們自己提出來的動議、提案也寫得很清楚，法律不是完全、真正的溯及既往，是原則上許可，例外的部分就要考慮信賴利益怎麼保護的問題，如果今天自己的提案都已經明確承認這件事情，發言時難道不應該把這件事情仔細說清楚嗎？你們不把這件事情說清楚，到底是誰在污名化？到底是誰在挑動對立？到底是誰用不負責任的方式討論今天的年金改革方案？

5. 有關法規不真正的溯及既往，不管是釋字第620號、釋字第717號解釋，甚至是德國聯邦憲法法院，過去針對年金制度改革，已經一而再、再而三把憲法原則解釋得非常清楚。今天討論年金改革這麼重要的立法原則時，本席認為大家不應該把一些錯誤的觀念、訊息混淆著說，因為這麼做才是造成不必要的對立，才會造成不必要的污名化。

6. 發言時間到了，最後本席要代表時代力量黨團再說兩句話，對於考試院提出的版本，我們非常失望，真的失望透頂。關於實際的所得替代率，郭明政教授也在公聽會上很清楚的算給大家看了，有破100%的，也有百分之九十幾的，這樣的改革是真正的改革嗎？我們的下一代背負這麼沈重的債務，背負這樣不合理的年金制度，這麼做能真正解決這樣的惡果嗎？希望今天進行逐條審議的時候，負責官方立場的考試院能夠釋出善意，讓我們進行真正的年金改革，謝謝。

7. （這裡略去一段其他人的發言）
8. 黃委員國昌

   今天考試院送來的版本是考試院院會通過的版本，考試院院會通過的版本比年改會的版本還要糟糕，我非常不滿，不滿今天考試院提這個假改革的版本。在體制上憲政改革還沒有完成以前，送來的又是考試院的版本，又不是年改會的版本，照我們目前的法律架構下，主管機關本來就應該是銓敘部啊！我想沒有必要為了這個條文耽誤後面更重要條文的討論。

9. （這裡略去一段其他人的發言）
10. 黃委員國昌

    主席、各位列席官員、各位同仁。對不起，我剛剛舉手只是想要建議一個討論的方式，因為第四條包含了很多這次修法的重要核心概念，所以我想建議把沒有爭議的部分挖開，有爭議的部分就針對不同的版本各自說明立場及理由，這樣討論可能比較容易對焦，不會全部混在一起，我建議第一輪討論先用這樣的方式進行。

11. （這裡略去一段其他人的發言）
12. 黃委員國昌

    針對時代力量黨團何以提出所得替代率的計算公式，我再作一次說明。

13. 大概是在1992年三讀通過、至1995年開始實施當時所謂的退撫新制，為什麼在接下來的二十年中會產生這麼嚴重的問題，其中最重要的關鍵即在於所得替代率的公式──用本俸乘以2當作分母會比當時實際上所領到的錢還要來得大，因此，它會膨脹分母，在表面上看起來好像壓低所得替代率，但實質上所得替代率還是非常、非常地高，這些事實在1995年所謂退撫新制開始實施後，已經有很多學者專家甚至立法委員都提出非常明確的批判，我無法理解這樣一個錯誤的公式，在相隔二十年後大家在討論年金改革時竟然還有人主張必須繼續沿用下去。

14. 接下來本席就舉三個非常具體的例子來說明這件事情，第一件事情是民進黨政府面對年金改革這個議題時，針對退撫新制設計不當需要改革這件事提出說帖中有關所得替代率的部分是這樣說的

    以本俸2倍作為計算所得替代率的分母，藉此拉低計算工時得出的所得替代率，實際上就是拉高實質的所得替代率。第二件事情是這次針對這個法律所舉辦的公聽會，政大法律系郭明政教授的書面資料指出，用本俸乘以2當作所得替代率的分母，其結果是：如果考試院的版本聲稱是從所得替代率最高80%，分10年降至70%，實際上卻是從102.86%降至90%；如果是按照年改會的版本75%到60%，實際上卻是從最高的96.43%降至77.15%。剛剛那些數字反映出來的是真正的、實質的所得替代率。

15. 請大家看一下年金現在實際上的負擔，看看我們去參訪OECD國家實際所得替代率，即可看出用本俸乘以2當作分母，是延續1995年所使用的詐術，今天仍繼續延用，接下來討論的所得替代率，都不會是真正的所得替代率。正因為如此，在2013年進行年金改革修正的時候，包括前朝的馬政府、民進黨黨團所提出的版本，所得替代率的分母都是用本俸加專業加給，沒有人再拿本俸乘以2當作所得替代率的分母。這是第一個就實際上的效果，我們一定要說清楚的。

16. 第二個，剛剛王榮璋委員提到，不同職等本俸乘以2跟本俸加上專業加給，兩者之間的對應關係，對高官的部分會減得比較多，對低階的部分會減得比較少。本席認為如果是非常粗的觀察，您說的是對的；但是真的拿本俸乘以2跟本俸加上專業加給兩條線去比較，你會發現這不是一個線性的關係，而是一個倒U字型的關係。這也是為什麼時代力量要用本俸加上專業加給，我們實際要達到的第一個層次目的，就是不要再用虛假的所得替代率欺騙大家。我們希望回歸實際，你領多少錢，就以它當作所得替代率的分母。

17. 針對王委員所擔心的──我們不要肥大官，瘦小吏的部分，時代力量的版本在計算所得代替率階梯表的時候，我們按照不同層級，有不同所得替代率的公式，希望藉由這部分的處理，來還原王委員希望處理的第二個層次的問題，也就是在不同的職等之間，我們希望最後反映出來的效果，不是過去大家所詬病的肥大官、瘦小吏。大家之所以覺得時代力量版本的設計似乎稍微複雜了一點，是因為我們把剛剛那兩個不同層次的目的，一、要說所得替代率，我們就玩真的，不要再用假的公式來魚目混珠；二、就高低階不同的公務人員部分，我們會適用不同的所得替代率的階梯表來處理該層次的問題。以上說明。謝謝。

18. （這裡略去一段其他人的發言）
19. 黃委員國昌

    我再說明一次，第一，我們現在討論的核心是所得替代率的部分，重點是在本俸乘以2，或者是本俸加上專業加給。在時代力量版本裡面從來沒有把主管加給跟地域加給放在裡面，所以我建議討論的時候不要再把主管加給跟地域加給混在裡面，根本沒有人的版本有寫這兩個東西，這兩個東西本來就不該放在這裡面計算，這部分應該是沒有爭議的。第二，剛剛部長講到，我們現在繳的是本俸乘以2，所以在算提撥率的時候也要以這個計算，這部分我瞭解，但我要跟部長說明的是，你說因為是本俸乘以2，所以我們用這個作為所得替代率的分母，這樣比較合理。事實上您的觀念是混淆的，為什麼我說您的觀念是混淆的？第一，有關您剛剛所講的繳多少、領多少的這件事情，即使是在退撫新制裡面也從來不存在，因為我們是繳得太少、領得太多，這才是今天要進行年金改革最主要的理由，怎麼會是繳多少領多少呢？第二，我再進一步的延伸，即使是用本俸乘以2當作提撥率的話，你的概念如果要繼續延伸，應該是要延伸到退撫基數，而不是延伸到所得替代率。什麼是所得替代率？就是退休以後你領的錢跟實際在職時領的錢，這兩者之間的比例，如果真的要執著於「因為是本俸乘以2提撥的，所以要用本俸乘以2來計算」，那你應該算的絕對是退撫基數，而不是所得替代率的分母，你把太多不同概念全部混在一起談，所以才會產生這樣混淆的現象。第三，計算退休時可以領多少，本來就是按照每個人的個別條件加以計算。因此，如果問我，以他實際在職時所領的本俸加上專業加給當分母，會不會產生混淆或者會不會計算困難？我的答案是不會，這一點都不會困難，因為每個人的退休金本來就是個別計算，如果今天為了追求數學計算上的簡便，又要配合方才王委員榮璋所講的概念，事實上，所得替代率的分母在計算上要方便、簡單，只要以本俸乘以一點七或一點六，這便可反映出你在退休前幾年的實際薪資水準。如果大家認為以本俸加上專業加給在計算上確實會很困難，坦白說，以每人所要領取的退休俸計算而言，這件事情一點都不困難，因為每個人都有實際資料可以參考，但如果大家還是認為計算上很複雜的話，又要能夠體現出不同職等之間有些重分配的處理，而要回歸所得替代率制度本身應該有的精神，你採用所得替代率的分母應該以本俸乘以一點七或一點六，如此既可符合現實情況，又可以達到大家希望追求方便的法律效果。

20. （這裡略去一段其他人的發言）
21. 黃委員國昌

    雖然剛才大家討論的問題焦點都在所得替代率與最低保障金額兩個概念上，但是，如果接下來這一條其他各款都要依照考試院版本通過，我想要先確定一件事情，在第四條和第七十九條第三項的退離給與概念到底相不相同？我先不與你們爭論考試院版本對不對，以你自己法典邏輯的一貫性，有關第四條與第七十九條第三項的退離給與，兩者是否同屬一件事情？

22. （這裡略去一段其他人的發言）
23. 黃委員國昌

    但是你仔細看第四條與第七十九條退離給與的定義、範圍不一樣，因為我知道你們條文前面部分是依照現行公務人員退休法節錄下來的，但是，第七十九條第三項是比第四條退離給與所涵蓋的範圍還要大。

24. （這裡略去一段其他人的發言）
25. 黃委員國昌

    怎麼會同一個概念有兩個不同的範圍？你懂我的意思嗎？要不然就換一個名詞啊！

26. 我先跟主席報告一下，現在考試院發現的確跟第七十九條第三項的範圍不一致，不過第四條就先按照剛剛主席的裁示，這樣處理沒關係，等到處理第七十九條第三項的時候，看他們要不要另外用一個名詞，再來處理第七十九條第三項的部分。

27. （這裡略去一段其他人的發言）
28. 黃委員國昌

    主席，我剛才舉手只是要提醒一個爭點，不是你剛才整理的那三個，跟你們的第七條對應的是我們的第五十七條，我們的第五十七條除了育嬰部分，還有無效年資要不要繼續提撥錢的問題，依我們的版本，最高年資只會採計40年，如果40年以後還要繼續繳錢，不但不合理，而且很奇怪，有鑑於此，我們才配合時代力量黨團提案的第五十六條，在第五十七條增列第三項規定，我們的基本概念是，無效年資部分是否要繼續繳錢？

29. （這裡略去一段其他人的發言）
30. 黃委員國昌

    主席、各位列席官員、各位同仁。兩個部分，我們在立法的時候必須承認一個現實，法律中對各項參數的預測絕對不可能100%地精準，這是我們立法時要謙卑承認的現實。簡單地講，每年有這麼多政府部門在預測我國的經濟成長率，從來就沒有一次是真的100%準確。這樣的現實是不管誰執政、哪個政黨執政都要共同面臨的狀況。

31. 其次，時代力量黨團這次提出來的內容，其中有個很大的特色，就是財務自動平衡的機制，也正因為如此，所以在條文的對照上會跟包括考試院或是其它黨團版本的順序差異這麼多。這個財務自動平衡的機制就是在肯認一個現實，我們對任何參數的設定或界定的預測都不可能100%準確。也正因為如此，我們才希望每年能做一次精算，一次做20年，這樣才能隨時按照退撫基金的狀況適時地反映，決定接下來在基金的給付規模上要做些什麼調整。我們回到目前考試院的版本第八條，對照時代力量提出的草案第八十二條，我們在第二項增加規定，即「前項財務精算結果之不攤提過去未提存負債最適提撥費率超過現行實際提撥費率達一點五倍以上時，應由考試院於三個月內會同行政院，共同釐訂及增加提撥費率至少百分之一……」，我們強制加上這個規範，是因為過去每次精算出來都有講最適提撥費率是多少，但是那樣精算的結果，對主政者來講，永遠是狗吠火車，因為每次精算出來就說要提撥費率要調高，但是根本沒有調。正是因為這個長久以來的狀況，才導致我們面臨的洞越來越大，也使得我們今天要進行痛苦的改革。這次考試院提出的草案版本，於第八條第一項規定，要按照財務精算結果，共同釐訂之。我們覺得這樣的條文還是太空泛，還是有可能落入與過去相同的錯誤，亦即精算出來的結果已經告訴主政者要調高費率，但是實際上還是持續消極的不作為。我們的版本授權考試院跟行政院按照精算報告調動費率，那個費率還是在立法者的授權範圍內，也就是前面所講的12%到18%的range內。我們希望這次修法的時候，能夠記取過去犯下的錯誤，就有關按照精算報告的結果調動費率這件事情，賦予考試院比較積極的義務。

32. （這裡略去一段其他人的發言）
33. 黃委員國昌

    我們可以分兩個層次，首先，自動平衡機制在我們這次年金改革的草案版本占滿重要的地位，我們要記取過去的教訓。如果考試院還需要一點時間研究它的內涵，接下來到基金管理條例再處理的話，我們可以接受的前提是到時候要用附帶決議的方式處理；你們要給我們一個時間，告訴我們什麼時候做出這件事情。

34. 第二個層次是我剛剛提的，直接針對考試院版本第八條修正，就是我們的草案第八十二條。我們的第八十二條跟我剛才講的財務自動平衡機制下的年金永續指數，某個程度上是可以割離的。為什麼我說這可以割離？因為我們版本的第八十二條第二項已經很清楚界定調整費率的時候。現在我比較擔心照考試院第八條第一項規定共同釐訂的費率何時會調整，我們知道，12%到18%是立法者已經授權的範圍，但是你們何時真的會調整？從這個第八條，我看不出。我很擔心未來精算報告對考試院一樣是狗吠火車，即使做出精算報告，你們也沒有調整，這樣的話，第八條第一項的規定到底有何意義？因此，我們才會在第八十二條第二項加上最起碼的一些規定。事實上，在某個程度而言，不攤提過去未提存負債最適提撥費率超過現行實際提撥費率達一點五倍已經是相當寬鬆的標準，就是在滿緊繃的時候，才會逼你們一定要調整那個費率，否則，立法者已經授權這個費率，未來你們精算還是以12%去收……

35. （這裡略去一段其他人的發言）
36. 黃委員國昌

    我們提案的第八十三條、第八十四條和第八十五條都是基於財務自動平衡機制的設計，而第八十一條已經設定年金永續指數，我們希望年金永續指數以百分之一百當作平準基點，當它超過或低於時，給付水準必須上下調整，但不得超過5%，就是可以適度將基金的營運狀況反映在給付內容上。

37. 大家一直談到要提高基金的績效，我們也希望提高基金的績效，才設計這個年金永續指數的制度，就是不管這次通過的年金改革方案中所得替代率是訂多少，在這個年金永續指數的制度設計之下，如果未來基金的績效真能提高，所有受到影響者得到的給付同時可以隨之增加，這是讓給付水準隨著基金的營運績效反應，最後大家可以實際分得到錢。

38. （這裡略去一段其他人的發言）
39. 黃委員國昌

    目前比較大的政策決定是，在這次的年金改革中要不要放入財務自動平衡機制？如果要的話，即使再痛苦，我們也要想辦法放入這次的修法中。回到剛剛段委員所說的，如果第八十一條年金永續指數的部分只是回到基金管理條例去處理的話，會對於我們現在討論的公務人員年金改革裡，包括費率或接受給付的水準等部分都沒有辦法產生連動。當然，我們會希望這次的修正能夠讓這個基金能夠延續得相當長，一個不確定的時間能夠相當長的延續下去，所以我們才會在這次修法中設計這樣的自動平衡機制。相對而言，考試院的版本中是沒有設計這樣的平衡機制。

40. （這裡略去一段其他人的發言）
41. 黃委員國昌

    關於這個機制，其實你們不要預先想說一定會變糟，它真的有可能會變好。

42. （這裡略去一段其他人的發言）
43. 黃委員國昌

    我這樣講好了，首先，這個指數中應該要參考的相關參數，事實上我們都寫進立法理由中了，當然我們知道這個指數在設計上要把一個比較清楚的公式和內涵寫出來，這是沒有辦法訂在法律條文當中的，所以我們才會授權給考試院去定。如果考試院也有心想要在這次建立完財務自動平衡機制的話，我建議這部分先保留，然後我會另外找時間去找精算師跟部長討論，把年金永續指數實際上內涵應該有的輪廓進一步提供給銓敘部作參考。

44. （這裡略去一段其他人的發言）
45. 黃委員國昌

    這個不是按照單一公司編的，所以這個指數的內涵會交給考試院去定，目前其他國家在採取自動平衡機制的時候，都有發展出他們的平衡指數出來，不管是瑞典還是德國都有類似的制度，所以我們要做的政策決定是，這次的年金中要不要加入這個自動平衡機制？如果要的話，下一步就是其中具體的內涵可以讓考試院去研商。

46. 第二部分就是剛剛召委所講的情形，因為那牽涉到最後一條條文，如果未來才要去建立一個新的制度，其實從法律的意義來說，那個條文有立跟沒立是一樣的，如果到時候沒有立那個新的制度，今天沒有在那個條文中載明某年某月要去立一個新的年金制度的話，事實上那個法律條文是不存在任何拘束力的。

47. 這樣好了，綜合剛剛召委的建議，包括我剛剛講的第八十一條及年金永續指數的部分，我們用附帶決議的方式在這個修正以後，未來要如何加上財務自動平衡機制一事，我們就給考試院一點時間跟空間去研擬，這樣應該沒有問題吧？

48. （這裡略去一段其他人的發言）
49. 黃委員國昌

    我先說明一下。以實際內容而言，時代力量黨團的第七條和考試院的第十一條並沒有太大的不同，但是在立法體例上，我們的第七條事實上是跟著我們自己本來的第五條，而我們的第五條裡面已經清楚規定必須是未曾領取退離給與者才可以併計年資，所以我們第七條的條文才會寫起來這麼簡潔。

50. 至於剛剛尤委員講的未合計退離給與，這本來就是在採計年資的時候一定要有的前提要件，因為如果曾經合計退離給與的話，本來就不可以合併採計年資，在考試院第十一條第一項本文部分也清楚說明了這個原則。以最終的結果來講，如果沒有其他的修正動議，時代力量黨團可以同意在目前的體例下面採取考試院的版本。

51. （這裡略去一段其他人的發言）
52. 黃委員國昌

    我想請教考試院，你們在第十五條第一項規定「……其再任公務人員時，不得繳回原已領取之退離給與」。在原來的公務人員退休法中，則是規定「無須繳回」，但這裡是規定「不得繳回」，所以做這樣的文字更動是想要達成什麼樣的立法意旨？

53. （這裡略去一段其他人的發言）
54. 黃委員國昌

    考試院的說明我可以接受。

55. （這裡略去一段其他人的發言）
56. 黃委員國昌

    方才考試院說明了為何把「無須」改為「不得」，這部分我們可以同意，不過考試院版本第十五條第一項關於「曾領退離給與或發還退撫基金費用本息」，因為這有兩個東西當作課題，所以下面的「不得繳回」除了退離給與之外，必須再加上「或退撫基金費用本息」，如此才能跟前面的句子相呼應。換言之，前面有A或B兩個課題，而後面只剩下一個A，變成B是漏掉的。

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