洪慈庸於司法及法制委員會會議

1. 洪委員慈庸

   主席、各位列席官員、各位同仁。聯合國反貪腐公約第三十三條規定：「各締約國均應考慮在其國家法律制度中納入適當措施，以利對出於善意及具合理之事證向主管機關檢舉涉及本公約所定犯罪事實之任何人，提供保護，使其不致受到任何不公正待遇。」，臺灣在104年通過了聯合國反貪腐公約施行法，明文規定政府應積極加強落實各項反貪腐的法制及政策。為了保護公共利益，強化國家廉能治理，並有效打擊公部門及民間企業的貪污、金融和經濟犯罪，世界先進各國已紛紛制定專法來保護檢舉人或揭發人的權益，進而鼓勵民眾勇於揭發不法。在臺灣，民間對於俗稱的吹哨者保護制度期待非常久。為了回應民眾的要求，並敦促行政機關加速法制化的作業，所以時代力量在106年3月就提出了公益揭發保護法草案，今天終於有機會跟行政院和其他委員的版本併案審查。

2. 如同前面所說，時代力量的公益揭發保護法草案是為了保護及鼓勵揭發人勇於揭發重大的不法行為，維護公共利益，貫徹法治國原則。時代力量黨團的版本共分5章、31條，包含總則、公益揭發的程序、揭發人的保護、揭發人的獎勵及罰則。我們希望整合散於各個法令、對揭發人保護的規定，強化對揭發人的保護，包含身分的保密、人身安全的保護、工作權及訴訟權的保障，並進而敦促行政機關依照本法制定各種配套措施，營造足以讓揭發人勇於揭發重大不法的環境，使各種不法的行為能攤在陽光下。

3. 以上是時代力量黨團公益揭發保護法草案的簡略說明，期待大家集思廣益，儘快完成立法程序，來回應民意的期待，謝謝。

4. 主席

   請提案人親民黨黨團代表周陳委員秀霞說明提案旨趣。

5. 周陳委員秀霞

   主席、各位列席官員、各位同仁。針對揭弊者保護法草案，在此簡單說明如下：公、私部門貪腐的問題長期以來都是世界各國所關心的焦點，特別是政府機關，因為政府制定的政策大多跟公共利益有關，如果政府機關內部有違法情事發生，恐怕會影響到國家和人民之間相關的權利、義務問題。雖然現在有部分關於吹哨者保護條款的規定，但是並沒有一個全面制度化的安排，甚至讓很多揭弊者面臨到秋後算帳的窘境，導致多數知情的人士不願意發聲。

6. 聯合國反貪腐公約第三十三條規定，各締約國均應考慮在其國家法律制度中納入適當措施，對舉發人提供保護，讓他不致因舉報犯罪而受到任何不公平、不公正的待遇。因此親民黨黨團提出揭弊者保護法草案，共計20條，主要的內容包括對揭弊者本身進行保障，如對個人資料的保護與其他必要的保護措施。對受理揭弊機關也有相關的規範，例如明定揭弊者的揭弊方式、機關受理揭弊的程序、遇到揭弊不實的處理方式、執行業務或業務上知悉揭弊者的身分不得洩漏。另外，明文規定揭弊者的獎勵機制及救濟程序、對揭弊者犯罪責任的減輕或免除、無故騷擾揭弊者而違反檢察官及法官的保護命令或裁定時須負的刑責。

7. 我們希望揭弊者保護法制定之後，可以有一個制度化的規範，讓揭弊者不用再擔心受到威脅，能夠勇敢地出面舉發，追查機關內部違法的事情，來維護公共利益，還請各位委員多多給予支持，謝謝。

8. 主席

   請法務部蔡部長報告。

9. 蔡部長清祥

   主席、各位委員。今天奉邀列席　貴委員會就併案審查(一)行政院函請審議「揭弊者保護法草案」、(二)時代力量黨團擬具「公益揭發保護法草案」、(三)委員段宜康等18人擬具「揭弊者保護法草案」、(四)委員鍾孔炤等32人擬具「公益通報者保護法草案」、(五)委員陳明文等19人擬具「揭弊人保護獎勵條例草案」、(六)親民黨黨團擬具「揭弊者保護法草案」及(七)委員余宛如等22人擬具「揭弊者保護法草案」案，代表本部列席報告，並備質詢，深感榮幸。法務部在推動揭弊者保護法草案期間，有賴各位委員關注，並不吝提供寶貴意見，在此先表示感謝。茲就各案報告如下：

10. 有關行政院函請審議「揭弊者保護法草案」部分

11. 一、本法採公部門與私部門揭弊保護合併立法模式，因內部人員對弊端能更早察覺、且有效提供事證，故本法聚焦於內部人員之保護，以明確區分「揭弊」與「檢舉」之概念。復考量內部人員與任職機關間法律關係多元，本法就揭弊者範圍擴大包含僱用、定作、委任關係均納入保護（草案第一條、第五條）。

12. 二、基於保護從優之精神，就本法與其他法律之吹哨條款競合時，為達對揭弊者之最佳保護，明定其他法律之規定更有利揭弊者之保護者，從其規定（草案第一條）。

13. 三、本法立法架構為「特定之人，因特定事項，向特定之人或機關，循特定程序揭弊，始受保護。」故本法就所揭之弊之內容種類，公部門與私部門分開規定。公部門包含刑事貪瀆不法與重大行政不法，而私部門則包含金融、食安、環保、水土保持、勞動、醫療、社會福利等與大眾生活息息相關且具公益性不法事項。復為因應社會民情而有適時調整弊端項目範圍之必要，授權主管機關以公告方式增補弊端項目（草案第三條）。

14. 四、揭弊程序採層次性通報，其中第一層受理揭弊機關採內部通報併行機制，將內部主管、首長或其指定人員跟檢察機關、司法警察機關、目的事業主管機關、監察院、政風機構並列為第一層受理揭弊機關。另對於軍情人員或涉及國家機密之機敏案件，基於國家安全之必要，限縮其第一層受理機關範圍。而當第一層揭弊失靈時，如逾一定期間不予受理或草率結案，揭弊者可以向外部監督機關進行第二層通報，並受本法保護。（草案第四條、第六條）。

15. 五、本法對揭弊者提供的保護措施包括工作權保護、身分保密、人身安全保護、責任減免。因本法聚焦於內部人員之保護，故對其工作權益保護尤為重視，並擴大工作權保護對象。除揭弊者本人外，於弊案調查過程，對於事前拒絕參與弊案實施之人及其他知悉案情之內部人員，均可能因其證述而遭受不利處遇，故本法將揭弊者、拒絕參與弊案實施之人、配合調查、擔任證人之內部人員均納入工作權保障範圍（草案第七條）。

16. 六、工作權保障主要表徵為「禁止不利人事措施」，除一般熟知之解職、免職、降調、減薪、剝奪或減少福利、工作條件之不利變更等人事行政行為外，本法將無故揭露揭弊者身分而排擠或孤立之職場霸凌行為，亦列為不利人事措施態樣。具體保護措施包含回復職務、回復原有工作條件與管理措施、工資補發及損害賠償等請求權。對私企業而言，強迫復職未必符合勞雇雙方意願與利益，故本法提供雇主於支付3個月以上待業補償金後，得與勞工合意終止勞務契約之替代選項。為達嚇阻效果，對於施以報復性不利措施之行為人依其身分予以懲戒、懲處或由各目的事業主管機關裁處5萬元以上5百萬元以下罰鍰。如意圖報復，對揭弊者為犯罪行為，尚可加重其刑至二分之一。（草案第七條、第九條、第十條、第十一條）。

17. 七、不利人事措施之行政救濟程序以不改變我國現制為原則，惟為避免內部人員於救濟程序中因武器不對等而居於弱勢地位，本法規定下列程序保障

    (一)「舉證責任倒置」：由機關或雇主證明縱無揭弊行為，仍有採取相同人事措施之正當理由；(二)「揭弊者抗辯優先調查」：傚法自白任意性規定，揭弊者於行政救濟程序或訴訟程序中提出揭弊者抗辯時，應優先調查並為認定；(三)「引進法庭之友」：法院審理期間，必要時得徵詢兩造同意後，讓公益團體、律師公會、同業公會、工會、主管機關或檢察署，得針對事實爭點與法律表示意見，提供法院認事用法之參考（草案第八條、第九條、第十條）。

18. 八、為鼓勵揭弊者勇於揭弊，揭弊者向受理揭弊機關揭弊時，其陳述內容涉及應保密事項時，不負洩密之責，並擴大免責範圍及於揭弊前、後向律師徵詢法律意見。另揭弊者為揭弊案件之正犯或共犯時，於符合證人保護法要件時，得依該法減輕或免除其刑（草案第六條、第十二條、第十三條）。

19. 九、依司法院大法官釋字第66號解釋，公務員因貪污行為經判決確定，而受緩刑之宣告者，俟緩刑期滿而緩刑之宣告並未撤銷時，得再任為公務人員。舉重以明輕，本法明定公務員因貪污行為而受免刑之宣告者，不受公務人員任用法第二十八條消極資格限制，得申請再任公職，機關受理後仍得個案審酌准否任用（草案第十三條）。

20. 十、現有法制就受理檢舉（陳情）、訴訟程序均有完善之身分保密規定。而證人保護法就人身安全亦有完整規定，並採行法院保留之令狀主義，故本法於人身保護部分，準用證人保護法規定（草案第十四條、第十五條）。

21. 十一、揭弊者基於事實合理相信而提出揭弊，縱經調查後查無實據仍應受保護，以鼓勵揭弊者安心揭弊；至明知不實、誣告、偽證或對於已公開案件、明知已有他人檢舉再行揭弊之黑函濫訴案件，則不受保護（草案第十六條）。

22. 十二、考量本法弊端類型、違法態樣落差甚大，獎金給與標準尚難齊一，且獎金之給與重在表揚揭弊行為對揭弊案件查獲之貢獻，與本法重在保護揭弊者揭弊權益之行使，目的仍有不同，故宜由目的事業主管機關，於單行法規中明定其標準與其他相關事項。另公務員對其職務行為，依法具有告發義務，故對於公務員執行本職業務知悉弊端而揭弊者，不宜再給予獎金（草案第十七條）。

23. 本法為國內首部揭弊保護專法，明確規範揭弊者、弊端範圍之定義，著重於內部人員工作權保障之具體措施，並提供身分保密、人身保護、責任減免等保護規定，透過此次立法，相信將有助於揭弊者權益之維護、接軌國際規範，並透過法制改革促進廉能政府與公益社會的實現，懇請委員予以支持。

24. 至於各委員和黨團所提提案，有些內容和行政院版本有些差異，容於逐條審查時再一併表示意見。以上報告，敬請主席及各位委員指教，謝謝。

25. 主席

    提案人與法務部均已報告完畢，司法院及保訓會針對條文的書面意見，請各位委員自行參閱，我們於逐條討論時會一併參考處理。

26. 現在進行詢答，本會委員發言時間8分鐘，必要時得延長2分鐘；非本會委員發言時間6分鐘，並不再延長。上午10時30分截止發言登記。

27. 現在請洪委員慈庸發言。

28. 洪委員慈庸

    （9時22分）主席、各位列席官員、各位同仁。蔡政府已經執政滿3年，終於把這個草案送到立法院，大家所關注的有兩個重點，一個是弊案的處理，一個是揭弊者的保護。

29. 首先本席想請教部長一個常見的問題，行政機關可能因為要保護自己，所以把一些公文和資料列為機密，甚至連立法委員都拿不到，對這樣的情形應該如何處理？

30. 主席

    請法務部蔡部長說明。

31. 蔡部長清祥

    主席、各位委員。有關弊案的處理和如何保護揭弊者，這都是我們非常重視的。委員關心的是公務機密的列等，這有相關的法律規定，要按照法律規定來列為極機密、機密、密等等不同的等級。如果等級分得不是很適當，可以提出檢討。

32. 洪委員慈庸

    最近調查局把1,941件戒嚴時期的政治檔案延長保密期限30年，這件事情部長知道吧？

33. 蔡部長清祥

    我知道。

34. 洪委員慈庸

    最遲要等到2048年才可以解密，現在我們進行轉型正義最基礎、最重要的就是這些檔案要公開，真相才能夠呈現。解嚴已經過了30年的時間，就算當時有什麼不法也過了追訴期，所以我一直很不明白調查局到底在怕什麼、在遮掩什麼？部長既然知道這件事，你有沒有去關心調查局為什麼要把期限再延長30年？

35. 蔡部長清祥

    這部分我有去了解，他們是根據內部的規定以及一些判斷來決定這些檔案適不適宜在這個時間點公開，有些檔案涉及到機密的諮詢人員或是提供訊息的人員，這一部分可能還有保密的必要，所以有些部分依照內部的規定是延長，不過雖然延長，要看的時候，透過檔案局都是可以解密來看的，因此並沒有完全不能看的這種情況。

36. 洪委員慈庸

    部長所說的應該也是調查局跟你報告的，是因為情報來源的問題，所以必須要去延長。上次國安局被叮得滿頭包，他們的理由也是因為情報來源，所以他們必須再延長期限，請問你知道國安局的事情嗎？

37. 蔡部長清祥

    我有聽說。

38. 洪委員慈庸

    現在你們調查局又說是因為情報來源的原因，所以要加密這麼長的時間，但其中差異是國安局只有142件，而你們有1,941件是因為情報來源。

39. 蔡部長清祥

    這個數字我是不了解，但是據我所知，並沒有那麼多，是根據它的需求而來訂定是否要延長，但是在延長期間如果透過檔案局要來看這樣的檔案，並不是完全沒有管道的。

40. 洪委員慈庸

    但是它不能公開嘛？

41. 蔡部長清祥

    就我的了解，按照規定是不能，任何人都可以看，但是是適當的人透過檔案局，因為這些檔案其實都交給檔案局來處理了。

42. 洪委員慈庸

    現在我們的國家機密保護法第十條有規定：「國家機密等級核定後，原核定機關或其上級機關有核定權責人員得依職權或依申請，就實際狀況適時註銷、解除機密或變更其等級，並通知有關機關。」，如果部長再深入去了解後，認為調查局的作為並不是那麼的適當，有些檔案其實沒有必要再去延長年限，是否可以主動來處理？

43. 蔡部長清祥

    可以，我可以要求調查局再重新檢討，有些因為時間的變遷，也許有些當時認為是很機密的，但是經過一段時間以後，認為不需要這麼的嚴格，我們可以來修正改進。

44. 洪委員慈庸

    我希望部長能夠在一星期內給我一個比較合理的說明，你請他們再重新檢討之後，到底有哪一些需要延長這麼久的時間，如果沒有必要的，其實真的沒有必要再這樣，讓外界覺得你們是在遮掩什麼！所以有關這個部分，我請部長在一個禮拜之內給合理的理由說明，不要真的到最後總統再震怒，你們才說要來檢討。

45. 再回到「揭弊者保護法草案」，這個法案最重要的是要怎麼樣避免讓揭弊者受到不適當的對待，我要先提到洩密的問題，公務機關最常見的一個問題就是該公開的東西不公開，不該公開的事情，全世界都知道，這是我們覺得最神奇的事情。照你們在草案說明所提到的，洩密的話，就依照刑法來處理，但是現在刑法的刑度，我們看起來是很低的，在第一百三十二條規定是三年以下或是一年以下有期徒刑、拘役或罰金，過去法院的判決幾乎也都是六個月以下，可以易科罰金，這對於揭弊者來說，他可能冒了生命的危險或是他一輩子升遷的風險，但是洩密者可能就只罰個幾萬元，這樣的狀況有辦法去達到保護跟嚇阻嗎？

46. 蔡部長清祥

    如果違反洩密而涉及到刑責，現在這一部揭弊者保護法裡面，有要求提高刑責至二分之一，所以是加重的，至於行政上應該如何防範公務人員或是其他涉及到機密文件的人不應該輕易的洩密，我們在行政上會強烈的要求。

47. 洪委員慈庸

    既然部長提到行政上要怎麼要求，而我們都知道越封閉的機關，越需要揭弊的人，但是在這種機關裡面，就是因為它封閉，所以如果有人去揭露或爆料，很容易就被查出來，很容易就被知道到底是誰去做這件事情，因此剛才部長說的，實務上其實有很多的困難。在第七條寫得非常多，但是這個強度要怎麼提高、行政部門到底要怎麼配合，這個部分不知道保訓會或是人事行政總處有沒有相關的配套可以來說明？

48. 蔡部長清祥

    好像有代表在場。

49. 主席

    請公務人員保訓會葉副主任委員說明。

50. 葉副主任委員瑞與

    主席、各位委員。剛剛委員所提到的問題，因為保訓會負責的是事後的救濟，當事人如果有行政救濟案送到保訓會來的時候，我們對當事人一定是盡保密的義務，我們對於決定書裡面的內容，不會揭露在公報裡面，也不會暴露在網站裡面，對於提起救濟當事人，我們一定會保密他的身分。以上報告。

51. 主席

    請行政院人事行政總處政風室李主任說明。

52. 李主任寶昌

    主席、各位委員。有關委員提出的問題，因為所有相關的救濟法令，都是屬於保訓會主管，而在我們目前的法令裡面，公務員就必須要有這些保護的義務，如果他有所觸犯，我們就會依照行政規則來處理。

53. 洪委員慈庸

    其實講得很籠統，過去不管是在企業或是公務機關裡面，大家都會聽到有「官官相護」或「師師相護」，我認為不見得是要掩護非法的人，而是怕事、不想得罪人，所以就算你沒有被長官修理，可能在企業或公部門裡面，你去揭弊之後，恐怕也會受到職場的霸凌，這部分也非常難以去舉證，實務上應該要怎麼辦？

54. 蔡部長清祥

    因為這一部揭弊者保護法是包括公部門及私部門，因此我想公部門比較有一些經驗，我們將來會透過教育的手段向私部門多介紹這一部法律，能夠保護他們內部的檢舉人，其實內部的檢舉如果是對於反貪腐、對於其企業有幫助的話，我相信它的負責人是很樂意來跟我們做交流，吸取我們公部門的經驗來幫助他們企業防止內部一些貪腐的事項。

55. 洪委員慈庸

    最後一個問題，過去會有媒體或是民意代表揭弊，去跟行政機關反映之後，常常得到的回應就是「查無不法」，即沒有這件事情，但是有可能到最後事情爆開來之後，發現真的有這件事情。因此，本席想要問的是：之前內部的調查是怎麼調查的？如果有包庇的問題，我們現在的法律效果好像沒有規範，請問部長有什麼看法嗎？

56. 蔡部長清祥

    如果原來查無不法，後來又發現事情是事實存在的，這個情況是有的，我們會回過頭來檢討當時為什麼查無不法，是不是有疏漏還是故意的包庇，這個部分我會特別來注意。

57. 洪委員慈庸

    本席要提醒的是，在我們現在修的這部法律裡面好像沒有規範，是不是需要納入，我覺得可以再加以思考。

文字取自立法院公報，依公報上的講者標籤切出洪慈庸本人的發言。這段發言沒有對應的影片。