黃國昌於內政委員會會議

1. 黃委員國昌

   有關公投主文到底要怎麼寫的事情，從過去的經驗來看，在那個判斷上，儘管現在把它移到另外一個機關審，仍常出現字義的情況，那也就是說，主文的書寫方式，在我們之前公投提案的過程當中，成為那個審核機關把它駁回的最主要依據。因此我對剛剛主委所講的意見比較保留，我認為事實上還是要讓他有補正的機會，只是在我們現在所提出的條文架構框架下，比較沒有辦法發揮真正應該發揮的功能，就是有關公投主文到底要怎麼寫，從主管機關的角度上面來看才會算是夠清楚的這件事情，是不是有賦予主管機關作為教示的一個責任，如果有作為教示責任的話，可以協助提案人在提案的時候，能夠順利按照他們的意思來提出符合他們真意的公投主文條文。但在現在沒有這種制度的設計情況之下，我還是主張維持，應該給予他們補正的機會。

2. 主席

   請問大家意見為何？剛剛討論了一輪。

3. 劉主任委員義周

   對於剛剛黃委員提的這個問題，我們再說明一下，我請賴處長來說明。

4. 賴處長錦珖

   公投審議委員會運作10年，有一些爭議議題都有在委員會裡面討論，也有做了一些原則，就像黃昆輝那個案子，它是創制案又是複決案，結果到法院時，問他是哪一種，因為這兩個的法律效果不一樣，就被駁回了，所以我們定義已經改了，在定義上應該沒有問題。另外還有三個比較大的爭議，就是所謂諮詢性公投可不可以？程序性公投可不可以？還有預防性公投可不可以？原先我們都要在條文裡面定，現在都沒有定了，比較爭議的是說，人民可不可以提諮詢性的，就是能否對不要改變現狀的問題來提，譬如兩岸的和平協定或軍購的問題，人民可否提不置可否的，就是沒有改變現狀的議題。

5. 對於公投，我也是認為高權可以、總統可以、立法院可以，但是人民不可以，因為既然不是改變現狀，提這種議題等於是浪費資源。至於諮詢性的部分，剛才決議也不要了，就是允許老百姓可以提這個，不管是正面表列、負面表列都沒問題。剩下的兩個問題就是預防性公投跟程序性公投可不可以，剛才是說都不要定，那以後可能會有一些爭議。所謂程序性公投是說，我現在來公投，說下一次你簽約的時候還要再一次公投，這等於是一案一事項或二事項，這個是有爭議。另外有關預防性公投，就是現在可不可以弄一個公投說政府不能去幹什麼，當然他們在討論中有建立若干的原則，我們建立的決議最後法院都承認與支持。

6. 黃委員國昌

   如果剛剛中選會講解的內容跟理由是這樣的話，對不起，我完全沒辦法接受，特別是用過去公審會的審查來當作例子，那根本完全就是負面教材。你這樣子把那個東西給廢了以後，換到另外一個單位，但心態還是沒有改變，還是要用以前那樣的方式來去審查公投的提案，然後如果再不給它補正機會的話，現在門檻降低是沒錯，但是不要忘了，每次一發動這件事情，那都是人民的時間勞力費用，沒有人會閒閒一天到晚去搞這個事情。只是主文在標準不是很明確的情況之下，中選會又掌有繼續延伸解釋的權利，然後又沒有補正的機會，還要人民再重新去提一次提案，如果是這樣的立法設計，時代力量沒有辦法同意。

7. 主席

   那按照鄭麗君委員的版本，就是在應於30天內審核那邊作文字修正，大家有沒有意見？我先說明一下，補正的理由是什麼？我們還是要提醒中選會，補正的理由是說確實有可能有寫不清楚的地方、有錯字或是公投事項變成二項，這種就要讓他能補正，要跟他說明，如果他願意補正，補正以後你們就接受嘛！你們不能都沒有給他補正的機會就直接駁回。而且補正要敘明理由，告訴他到底應該要怎麼寫，你們也要講清楚，如果他願意補正的話，你們不能說連署只要一千多人就駁回，應該還是要有補正的機會。因為中選會是獨立機關，現在的人員……

8. 黃委員國昌

   以前這樣的審法，吃的苦頭太多了啦！這次放過，如果以後又出現一樣的事情……

9. 劉主任委員義周

   黃委員，你剛剛講的事情不是完全一樣啦！因為以前真的有爭議的話，都是中選會先通過，然後公審會才沒有通過，是那種情形比較多啦！真的。

10. 黃委員國昌

    我知道，不過你們自己的法政處長就是拿之前的例子來做說明啊！意思就是按照剛剛他自己的解釋範圍，以後到中選會裡面去審核的時候，一樣會面臨相同的風險啊！

11. 賴處長錦珖

    現在諮詢性公投，各位委員都認為是可以嘛！所以以後就沒有所謂的正面表列或負面表列，公投二次都可以，那就都沒有……

12. 鄭委員麗君

    好，這樣就對了。

13. （這裡略去一段其他人的發言）

14. 繼續開會

15. 主席

    現在繼續開會。現在處理第十條。

16. 黃委員國昌

    現在是以鄭委員版本的第十條當作主要討論的標的，剛才休息時，我有和鄭委員商量，我建議把鄭委員版本第十條第二項文字「必要時得舉行聽證並得延長審核完成期間為五十日。」刪除，在後面插第三項，我建議增加的文字為「主管機關依前項第一款、第四款或第五款規定命補正者，應舉行聽證會，釐清相關爭議並協助提案人進行必要之補正，前項三十日內補正之期間，自聽證會結束日起算。」大概是用這樣的文字。

17. 鄭委員麗君

    黃委員的意見，我們剛才在休息時間商量過，我們的意見一致，本來也正在進行修正動議，看是誰提都可以，我們有提修正動議。但是其中有一項可能要請主席稍後要再確認，因為剛才有委員對第四款有不同意見，第四款是針對「提案有第二十九條規定之情事。」第二十九條係指針對公投結果之日起三年內，不得就同一事項重行提出。這一款看大家要不要，或是「三年」要再改為「二年」，因為總統選舉是四年一次，政府是四年換一屆，所以這二者的差別在於，如果是三年不得提出，亦即對這一屆的政府提出一次，如果是二年不得提出，大概就是對這一屆政府可以提兩次。因為我們是假設政府有一個政策立場，那人民可以透過公投提案決定要不要這個立場，所以這部分請委員討論是「不要」、「二年」還是「三年」？

18. 主席

    各位委員有沒有意見？賴委員還是趙天麟委員有沒有意見？這部分是要「三年」、「二年」還是要廢除？

19. （這裡略去一段其他人的發言）
20. 主席

    趙委員有無意見？大家有沒有意見？沒有。我們把它修正為「二年」，好不好？

21. 劉主任委員義周

    我想請教一下，剛才委員講的部分等於是有補正時才辦公聽會，是不是這樣的意思？

22. 黃委員國昌

    照那三款的規定……

23. 鄭委員麗君

    我再補充一下，因為這三款涉及認定，第一款是是不是全國性公民投票適用事項；第四款是它是不是符合二年內不得再提出，因為它是不是對同一事項，這部分需要解釋，也許提案文字會不一樣，但是不是指同一個政策事項？第五款是提案內容不能瞭解其提案真意，就是文字上能不能讓人民去投票時是清楚的，這些都是屬於認定，因為擔心主管機關認定跟社會民意有落差，所以這部分需要經過聽證，它的意思大概是這樣，聽證也可以協助它進行修改。其他程序授權你們認定，不用經過聽證程序。也就是沒有要叫他們補正，那就不用聽證。

24. 高處長美莉

    因為這幾款的形式……一案一式……

25. （這裡略去一段其他人的發言）
26. 主席

    就是鄭麗君委員的第三項。

27. 本條就以鄭麗君委員的版本為主，連署人的門檻是選舉人總數的百分之一點五，大家有沒有意見？這部分我們上次已經討論過了，選舉人總數的百分之一點五係比照總統、副總統選舉的門檻。

28. 黃委員國昌

    我只是要確認一件事情，如果按照鄭委員現在的版本，其最後一項寫：「前項連署人名冊，應依規定格式逐欄填寫，連署人應親自簽名或蓋章」，這指的是按照紙本的方式，不包括電子連署；如果在條文方面，沒有這樣清楚標示的話，可能在立法理由中要清楚載明。

29. 鄭委員麗君

    名冊指的是……

30. 黃委員國昌

    一樣啊，電子連署的部分，就是前面最後那一項，因為原本我們自己所寫的條文是「前項紙本連署人名冊」，如果要按照鄭委員版本的文字，我們也可以接受，只是在討論的過程中，大家確認清楚就好了。

31. 主席

    對，確認。其與連署……

32. 鄭委員麗君

    因為前項有「應由提案人之領銜人，於領取連署人名冊格式或完成電子連署登錄」，所以一個是書面，另一個就是電子連署，因為有這樣對照就可以理解，後項的連署人名冊指的就是跟前面連署人名冊一樣。

33. （這裡略去一段其他人的發言）
34. 主席

    現在處理第十三條。到底行政機關能不能辦理公投？

35. 鄭委員麗君

    現行條文第十三條限制行政機關公投，我的版本則予以刪除，並增訂第十五條，讓行政機關可以提出附主文理由書交付主管機關辦理公投。但條文中明確指定，行政院對於第二條第二項第一款至第三款之事項可以提出公投。至於第二條第二項第一款至第三款乃全國性公民投票適用的法律複決、立法原則、創制、重大政策之創制或複決，針對這三款行政機關可以投出公投。本席提案的第十五條第二項是規定三年內不得重行提出，若改成二年，那麼這裡是不是也就一併改為二年？

36. 黃委員國昌

    第十五條修正後會連結的法律效果是哪幾條？

37. 鄭委員麗君

    我是增訂第十五條。至於現行條文第十五條已經修改為第十三條。

38. 黃委員國昌

    我講的就是鄭委員提案的第十五條，大家專心看鄭委員的提案會比較清楚，因為現在我們就是以鄭委員提案為主要討論版本。請問第十五條的法律效果會連結到哪裡？

39. 鄭委員麗君

    第十四條是處理立法權的提案，第十二條是處理公民提案的流程，第十三條則為主管機關收到連署後的程序，第十四條是立法權提出公投，第十五條是行政權提出公投，第十六條是國家遭受外力威脅，由總統提出公投，第十七條則回到主管機關處理公投的公告，後面條文則與進入投票等事項有關。這是我提案處理的邏輯。

40. 黃委員國昌

    這些我瞭解，但我比較在意的是，由行政權所交付公民投票後的法律效果及連結，與我國在憲政秩序上的安排必須仔細斟酌。在此我必須講一個前提，2000年到2008年國內學界多數贊同行政機關為公投的提案機關，此乃肇因於當時的國會困境與運作上的效益，故希望能直接訴諸民意。我認為此立法精神是好的，但針對立法院所通過的法律案，行政機關可否直接交由人民複決？這與我國的憲政秩序規定有關，因為行政機關若無法接受立法院的法律案，在現行的憲政架構下，可以透過覆議來提出，接著就看行政院長是要辭職，抑或解散國會？但如今我們等於透過公投法另開渠道，以解決行政、立法兩者間的僵局問題。真要這樣做嗎？我想大家必須先想清楚，所以才會問，第十五條所連結的法律效果在哪裡？

41. 鄭委員麗君

    公投結果在第四章，各位可以看一下第四章，如果沒有行政公投，怎麼會有行政公投法……

42. 黃委員國昌

    如果是連結到第二十七條……

43. 鄭委員麗君

    在第四章，請各位看一下第四章……

44. 黃委員國昌

    第二十七條提到，若為法律複決案，那麼原法律即從公告之日起第三日失其效力，大家想像一下，立法院通過一項法律案，行政機關不提覆議，卻交由公民投票來處理。解決行政、立法的僵局，是不是應該在公投法中另闢渠道？這點大家可能要先討論一下。

45. 鄭委員麗君

    這點確實可以討論，第二十七條第三款提到，有關重大政策者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。

46. 黃委員國昌

    如果行政機關依據第二十七條第三款來發動有關重大政策之公投，我覺得沒問題，至於法律複決案可能就必須再想想了。

47. 鄭委員麗君

    如果是複決案，就是使原案失去效力而已。

48. 黃委員國昌

    但這樣一來，即改變了憲法架構下行政、立法兩者間的互動。

49. 顧委員立雄

    如果不變動條次又要增加條文的話，是先刪除再加，我想這樣討論起來會比較好。

50. 主席

    本案是全案修正，所以條次會全案調整。

51. 顧委員立雄

    諮詢性公投已經拿掉了，所以行政機關對於重大政策可以提公投了，你們的概念是這樣嗎？

52. 黃委員國昌

    憲法裡行政、立法的……

53. 鄭委員麗君

    等於在覆議機制外有……

54. 徐委員永明

    行政權會不會因此多出一項管道與工具？既然門檻都已經調整了，那麼針對重大議題，可否由公民提出？行政、立法間有問題的話，還要讓行政單位有這項權限嗎？

55. 劉主任委員義周

    我認為黃委員所提的問題確實是需要考慮的，因為這樣就改變憲法所規定的，行政院對立法院負責的性質。原來的制度是，如果行政院不同意立法院通過的法律案，有兩條路可以走，辭職或是提出覆議。

56. 主席

    歐洲國家行政部門提公投案要經過國會同意……

57. 黃委員國昌

    有關重大政策讓行政院交付公民投票的權利，我是贊成的！但我現在考慮的是範圍是否要擴張到包括法律案的複決，這可能必須思考，且要慎重的討論，此舉會根本改變了在憲政架構下行政與立法兩者之間的互動關係。

58. 主席

    還是要區分！

59. 李委員俊俋

    我比較傾向於高志鵬委員的提案，行政院對於重大政策事項若要進行公投，必須先經立法院同意，即重大事項必須取得人民的認同，所以必須經過立法院同意後才可以交付公投。剛才國昌兄所提的，若另開一個管道讓行政院動輒可以提出公投，其實就破壞原本我國行政、立法互相監督制衡的平衡，變成行政院對立法院不滿，除了可以提出覆議之外，還可提出公投，此情形確實會造成我國三權分立的紛擾。基此，是否要給予行政院這麼大的權限？也許你認為大家都有管道，若重大議題如此重要，民眾會自行提出公投，根本不是由行政院提出！

60. （這裡略去一段其他人的發言）
61. 主席

    我舉一個例子，過去曾經發生核四停建案，當時行政院長張俊雄宣布核四停建，在立法院引起很大的爭議，後來就送到大法官會議解釋，大法官解釋的結果認為核四停建屬於重大政策，必須經由立法院同意。所以現在考慮的重點在於，假如增加行政部門可以發動公民投票機制，一是可以訴諸公民投票解決行政與立法之間的歧見，因為行政機關知道國會的意見與其不同，所以訴諸公民投票做決定，因此具有法律效果，對嗎？

62. 顧委員立雄

    在程序上是否必須先有兩個不一致的狀況發生才可以進行？或是隨時想到就可以進行？這在設計上很不一樣！我剛才以為你們在討論諮詢性公投時已經考慮過這一點，諮詢性公投本來是行政機關想要獲得諮詢意見而發動，假設立法與行政意見不一致要進行具有拘束性的公投時，可能必須考量在哪個程序上可以發動？

63. 黃委員國昌

    針對大家討論的方向，我查看後面的條文，對於立法院提出的部分也是限於第二條第二項第三款的事項，所以我們就專門討論重大政策之創制或複決，至於法律之複決與立法原則之創制，若能確認先予排除，整個討論的進行會比較單純！

64. 主席

    現在就是在討論要不要立法院同意？

65. 黃委員國昌

    若真的要讓行政權面對，依現在的狀況當然沒有問題，但是回想2000年至2008年當時的狀況，大家思考的是因為目前不合理的選舉制度設計，的確可能出現立法院內的意見與一般民意脫鉤的情形。此時讓行政權能夠藉由公民投票的方式訴諸人民決定的話，本席個人贊成限縮在重大政策或創制複決的部分可以不經立法院同意。如果提出的時間點不一樣，發生的法律效果也不太一樣，這要看具體情況，沒辦法抽象的討論。

66. 主席

    這確實涉及憲政體制的設計，本席的建議是重大政策應該讓行政機關可以交付公投，如果確定走公投之途，就表示行政院已經預估到會在國會遇到什麼狀況，如果取得民意支持，行政部門就有權力可以執行一些重大的行政處分，如果不走公投之途，那就循憲政規定送到立法院，若被立法院否決，就提起覆議，行政院若不接受立法院對覆議案所做決定，這表示行政院推出的重大政策不獲立法院支持，基於政治責任，行政院長就請辭，所以我們現在要考慮的就是是否要走這個途徑還是要讓行政院可以直接走公投程序，本席覺得這樣也沒什麼不好，可以迴避行政立法之間的衝突，和憲法的權力制衡設計也無扞格之處。

67. 李委員俊俋

    本席認為如果爭議這麼大，就讓行政院提起覆議，若立法院不同意就只能接受或請辭，這才是行政立法間真正的制衡。

68. （這裡略去一段其他人的發言）
69. 劉主任委員義周

    我覺得現在民主政治很重要的一個精神就是透過政黨表達，如果說政黨本身無法反映民意的話，那也不太可想像。

70. 主席

    從剛才李俊俋委員舉出的歐洲內閣制國家案例和實務上憲法權力分立相互制衡制度來看，本席建議行政院在重大政策這部分還是需取得國會的同意，因為一旦行政部門和立法部門對重大政策有爭議，那只有兩個結果，一個就是立法部門逕予否決，不讓你公投，一個就是交由公民決定，所以重大政策的爭議應該是經立法院同意得交付公民投票，這樣比較可以兼顧現實狀況和憲法設計，請問各位，對這樣修正有無異議？

71. 黃委員國昌

    這樣會比現在進步。

文字取自立法院公報，依公報上的講者標籤切出黃國昌本人的發言。這段發言沒有對應的影片。